Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 491/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 277/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę S. S. im. [...] J.. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., obecnie S. K. im. dr J. B. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. (dalej jako: "Strona", "Szpital" lub "Skarżący"), na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego, z dnia 14 grudnia 2017 r., nr FE-I.3160.23.6.2016, w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia oraz innych powołanych poniżej wyroków, dostępna jest na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1. 1.1. Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 29 listopada 2016 r., wydaną m.in. na podstawie art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307 ze zm. - dalej jako: "ustawa o polityce rozwoju z 2006 r.") oraz § 6 ust. 1 umowy nr MRPO.07.02.00-12-118/14-00-XVI/28/FE/15 o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa efektywności energetycznej na terenie Zespołu Szpitalno-Parkowego w Krakowie poprzez wprowadzenie zintegrowanego systemu energii odnawialnej" zobowiązał Szpital (jako beneficjenta) do zwrotu części dofinansowania w kwocie 83 170,75 zł raz z odsetkami. W motywach rozstrzygnięcia opisano, stwierdzone przez Instytucję Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej jako: "instytucja zarządzająca"), nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych ze środków europejskich w ramach powyższego programu na lata 2007-2013. Wyjaśniono, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. została zawarta między instytucją zarządzającą a Szpitalem umowa o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 7. Umowa została zmieniona aneksami z dnia 20 sierpnia 2015 r. i z dnia 3 grudnia 2015 r., poprzez wydłużenie okresu jej realizacji o 61 dni. Na podstawie umowy środki europejskie zostały wypłacone zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność. Realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 1 września 2014 r., natomiast zakończenie nastąpiło w dniu 31 października 2015 r. Instytucja zarządzająca uznała, iż wydłużenie terminu realizacji przedmiotowego zamówienia stanowi istotną zmianę i nie znajduje się w katalogu okoliczności umożliwiających dokonanie zmian w umowie wymienionych przez zamawiającego. Stwierdzone podczas kontroli naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm. - dalej jako: "p.z.p."), poprzez dokonanie istotnej zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie z taryfikatorem - dokumentem pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków o dofinansowanie projektu" (wg taryfikatora obowiązującego od 1 czerwca 2014 r. - 25% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową). Jako podstawę wymierzenia korekty organ powołał przepisy art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L.2006.210.25 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006").

1. 1.2. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd Województwa Małopolskiego, opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że termin realizacji zamówienia jest jednym z najistotniejszych czynników, kształtujących krąg wykonawców i za prawdopodobne uznano, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie wzięli udziału wykonawcy, którzy ze względu na posiadany potencjał nie mogli podjąć się jego wykonania w terminie pierwotnym, ale mogliby to uczynić w terminie przedłużonym.

1. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, w opisanym na wstępie wyroku z dnia 28 sierpnia 2018 r., zaakceptował stanowisko organu, że Szpital dopuścił się nieprawidłowości w projekcie, realizowanym w ramach opisanego programu na lata 2007-2013 i zasadnie poniósł za to odpowiedzialność poprzez zwrot części otrzymanych środków. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając specyfikę dofinansowywanej inwestycji uznał, że termin wykonania prac był istotnym postanowieniem umowy pomiędzy Szpitalem a wykonawcą. Przyjęto, że sześciomiesięczny termin realizacji przedmiotowej inwestycji w trybie "zaprojektuj i zbuduj" był zbyt krótki i przedłużenie terminu o dwa miesiące (czyli o 1/3 pierwotnego terminu) stanowiło zmianę znacznej wagi. Odnosząc się do okoliczności, które legły u podstaw zmiany terminu realizacji umowy (czyli długotrwałej procedury uzyskania pozwolenia na budowę, złego stanu nieutwardzonego terenu wokół niektórych budynków oraz rozpoczęcie przez Szpital remontu konserwatorskiego dachu jednego z budynków, co wymusiło czasowe wstrzymanie realizacji umowy), WSA w Krakowie stwierdził, że nie były to nie dające się przewidzieć przeszkody w chwili składania oferty. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji, powołał art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. - dalej jako: "ustawa o polityce spójności z 2014 r.") uznając, że niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia.
2. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Szpital, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
3. 1) art. 144 ust. 1 p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:
4. - uznaniu, że przedłużenie na podstawie aneksu nr 1 terminu realizacji umowy o 31 dni kalendarzowych było zmianą istotną, podczas kiedy zmiana ta, biorąc pod uwagę całkowity czas na realizację zamówienia publicznego, w tym czas faktycznie przeznaczony przez wykonawcę na realizację robót budowlanych, nie mogła znacząco wpłynąć na decyzję potencjalnych wykonawców odnośnie wzięcia udziału w przetargu, czy też złożeniu odmiennych ofert, w szczególności poprzez zaoferowanie niższej ceny niż cena zawarta w ofercie wybranej przez Skarżącego kasacyjnie;
5. - przyjęciu, że zmiana umowy dokonana na podstawie aneksu nr 2 polegająca na przedłużeniu terminu jej realizacji o 30 dni kalendarzowych była zmianą istotną, z pominięciem uprawnienia Strony skarżącej jako zamawiającego do wprowadzenia zmiany warunków realizacji zamówienia publicznego zmierzającej do najlepszego i możliwie najkorzystniejszego z punktu widzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego dysponowania środkami publicznymi, a w konsekwencji realizacji interesu publicznego;
6. 2) naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na wydaniu zaskarżonego wyroku w oparciu o przywołany przepis tej ustawy, która nie znajduje zastosowania do zamówienia publicznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ zostało ono zrealizowane przez Szpital w ramach perspektywy finansowej 2007 - 2013, co skutkowało uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że fakt ujawnienia przez organ nieprawidłowości dopiero na późniejszym etapie kontroli nie może stać na przeszkodzie dokonaniu korekty finansowej, w sytuacji kiedy Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu przy zastosowaniu przepisów ustawy o polityce rozwoju z 2006 r., która nie zawiera przepisu odpowiadającego normie art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r. oraz rozdziału 6 podrozdział 2 pkt 1 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007 - 2013 z dnia 20 kwietnia 2010 r., wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego;
7. 3) art. 60 lit. a) i art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ był uprawniony do wymierzenia Skarżącemu kasacyjnie korekty finansowej za stwierdzone naruszenie art. 144 ust. 1 p.z.p., podczas kiedy w niniejszej sprawie to instytucja zarządzająca winna ponieść odpowiedzialność finansową za niedopełnienie obowiązku śledzenia, czy projekt realizowany przez Szpital jest zgodny z właściwymi przepisami.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia o ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym, a mianowicie przyjęcie, że na etapie postępowania konkursowego organ nie posiadał możliwości weryfikacji, czy w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego Skarżący kasacyjnie dopuścił się naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ był uprawniony do wymierzenia korekty finansowej na podstawie zdarzeń zaistniałych na etapie wyboru wniosku Szpitala o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013;
2. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "K.p.a."), poprzez wadliwe nieuwzględnienie skargi na skutek uznania, iż organ nie dopuścił się nienależytego wykonania obowiązku zapewnienia, że umowa realizowana przez Skarżącego kasacyjnie jest zgodna z zasadami wynikającymi z przepisów prawa zamówień publicznych przez cały okres jej realizacji, co skutkowało obciążeniem Strony skarżącej finansowymi konsekwencjami zaniechania instytucji zarządzającej, stojącym w sprzeczności z zasadą działania jednostki w zaufaniu do organów państwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozważenie odstąpienia od zasądzenia od Strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, w przypadku gdyby skarga kasacyjna została oddalona.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szpitala organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wydłużenie terminu robót stanowiło oczywiście istotną zmianę. Pełnomocnik organu stwierdził, że wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i nie zgodził się ze Skarżącym kasacyjnie, że WSA w Krakowie przyjął, że art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r. znajduje zastosowanie w sprawie. Powołano się na skierowaną do Sądu pierwszej instancji odpowiedź organu na skargę, iż "ustawa ta nie była stosowana w niniejszej sprawie, co nie zmienia faktu, że logiczne i aksjologiczne przesłanki leżące u podstaw nowej regulacji powinny być odnoszone do starej ustawy, skoro nie są z nią sprzeczne (a nie są)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 3. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, zatem do rozpoznania pozostawały zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegałyby zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie należało odstąpić od tej zasady z uwagi na to, że o wyniku sprawy decydowała ocena w oparciu o przepisy prawa materialnego.

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zasadności zastosowania, jako podstawy prawnej powołanej w zaskarżonym wyroku, regulacji z art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r., która to ustawa, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, nie znajduje w sprawie zastosowania do zamówienia publicznego w ramach perspektywy finansowej 2007 – 2013. Zdaniem Strony, Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu przy zastosowaniu przepisów ustawy o polityce rozwoju 2006 r., a nie ustawy o polityce spójności z 2014 r.

Stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r. niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Powołując treść niniejszej regulacji w zaskarżonym orzeczeniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "niezależnie zatem od tego, czy instytucja zarządzająca mogła albo nawet powinna stwierdzić nieprawidłowości przy wcześniejszych ocenach wniosku, fakt ujawnienia wady dopiero na późniejszym etapie kontroli nie może stać na przeszkodzie dokonaniu korekty finansowej".

Mając na uwadze takie stanowisko WSA w Krakowie, uprawnione jest twierdzenie Szpitala, że w istocie wydając zaskarżony wyrok Sąd oparł kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji m.in. na powyższej regulacji z ustawy o polityce spójności z 2014 r. Tymczasem, jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, przywołany przepis tej ustawy nie znajduje zastosowania do zamówienia publicznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, choćby z uwagi na perspektywę finansową 2007 – 2013. Powyższy błąd, zdaniem Szpitala, skutkował uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że fakt ujawnienia przez organ nieprawidłowości dopiero na późniejszym etapie kontroli nie może stać na przeszkodzie dokonaniu korekty finansowej.

Co więcej, także pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę przyznał, że błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie odniósł się do art. 24 ust. 2 ustawy o polityce spójności z 2014 r. Przy czym wbrew twierdzeniom organu nie usprawiedliwia tego odniesienia zwrot "niezależnie od powyższego". Wobec powyższego za zasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy prawa materialnego, albowiem w sposób nieuprawniony Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, odwołał się do regulacji z ustawy o polityce spójności z 2014 r., która nie znajduje zastosowania w badanej sprawie.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia 29 listopada 2016 r. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał m.in. art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju z 2006 r. Przepis ten stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Z kolei stosownie do art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Uwzględniając powyższe, rację należy zatem przyznać Skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu przy zastosowaniu przepisów ustawy o polityce rozwoju z 2006 r., skoro prawidłowo powołano się na przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 dotyczące możliwości nałożenia korekty finansowej. Wobec uznania zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia ustawy o polityce spójności z 2014 r. przedwczesnym jest wypowiedzenie się co do pozostałych zarzutów obrazy prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 p.z.p. oraz art. 60 lit. a) i art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Ponownego rozważenia wymaga, czy w niniejszej sprawie zaistniała potencjalna możliwość wystąpienia szkody w budżecie unijnym, przez pryzmat nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, którą może stanowić potencjalne zagrożenie powstaniem szkody, czy też zagrożenie sfinansowaniem nieuzasadnionego wydatku.

Nie ulega wątpliwości, że wykrycie naruszenia i uznanie go za nieprawidłowość rodzi obowiązek odzyskiwania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo. Istotnym jest jednak, że procedura ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korekta finansowa, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są odrębnymi instytucjami. Pierwsza z powyższych instytucji służy określeniu wysokości kwoty odejmowanej od kwoty dofinansowania i dokonywana jest przez odpowiednią instytucję na podstawie umowy o dofinansowanie. W następstwie tej operacji można, w razie potrzeby, wszcząć procedurę odzyskiwania środków w trybie postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast druga instytucja znajduje zastosowanie wyłącznie w relacjach pomiędzy państwem członkowskim a Komisją Europejską i jako taka służy realizacji zadań właściwej instytucji zarządzającej.

Warto także zwrócić uwagę, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, nie jest podstawą nałożenia korekty finansowej na beneficjenta, jak również podstawą prawną odzyskiwania środków, a w efekcie podstawą wydania decyzji o zwrocie środków. W orzecznictwie NSA (por. wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r., o sygn. akt II GSK 2080/13) za oczywiste uznano, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. NSA zauważył również, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego.

Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że kompetencja w zakresie nakładania korekt finansowych określona w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o polityce rozwoju z 2006 r. jest wyłączną kompetencją instytucji zarządzającej. Reasumując, w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności w przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania mającego na celu udzielenia zamówienia istnieją podstawy do zobowiązania do zwrotu środków, przy czym w niniejszej sprawie winno to nastąpić przez pryzmat przepisów ustawy o polityce rozwoju z 2006 r., z wyłączeniem ustawy o polityce spójności z 2014 r. Z kolei przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie mogą być samodzielną podstawą prawną zwrotu środków przez beneficjenta (zob. Ł.M. Wyszomirski, Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2013, nr 1, s. 77).

3.2. Odnosząc się do multiplikacji zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Z kolei przepis art. 8 K.p.a. zawiera § 1 i § 2, a żadnego z nich autor skargi kasacyjnej nie wskazał. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis proceduralny, jaki miał naruszyć sąd administracyjny, którego orzeczenie jest poddawane kontroli kasacyjnej. Zarówno ze wspomnianego już art. 183 § 1, jak i z dyspozycji art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Nieprecyzyjne wskazanie naruszonych przepisów prawa oraz niewskazanie istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji, czy działające w sprawie organy. Sąd odwoławczy nie może też domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienie.

Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt ogólnikowe i stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji. W związku z brakiem stosownej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, związany skargą kasacyjną, nie miał możliwości prawnych i faktycznych do wnikliwszego zweryfikowania zaskarżonego orzeczenia z perspektywy zarzutów ujętych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

3.3. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest zasadna, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. WSA w Krakowie w ponownym postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznana skargę Szpitala, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, uwzględniając przepisy ustawy o polityce rozwoju z 2006 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

M. Bejgerowska P. Pietrasz B. Fischer