Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 557/19 oddalił skargę A.B. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) na decyzję z 9 maja 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2018 r.
Z akt sprawy wynika, że strona złożyła wniosek o przyznanie wyżej określonej płatności na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1321 ze zm., dalej: ustawa), do którego załączyła załączniki graficzne.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Grójcu decyzją z 1 lutego 2019 r. ustalił, że "w przypadku działki rolnej A pierwotnie zadeklarowanej we wniosku na działce ewidencyjnej nr 145 o pow. 0,66 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,03 ha. Odnośnie działki B zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 169 o pow. 0.60 ha wykluczono pow. 0,56 ha", co skutkowało odmową przyznania płatności redystrybucyjnej i pomniejszenia JPO. Za podstawę decyzji uznano treść art. 5 - 6 i art. 24 ustawy.
W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (vide: decyzja z 9 maja 2019 r., w której wskazano: "wykluczona z JPO powierzchnia 0,56 ha działki ewidencyjnej nr 169 nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu".
Oddalając skargę – o czym była mowa na wstępie Sąd I instancji wskazał, że kontrola administracyjna (z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap) pozwalały przyjąć, iż "powierzchnia 0,56 ha działki ew. nr 169 nie jest utrzymana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu, co skutkuje zastosowaniem art. 19a rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UEL.181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48 ze zm., dalej: rozporządzenie 640/2014)". W efekcie Sąd przyjął, że strona na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie stanowiska odnośnie wykorzystania działki nr 169, a mianowicie, iż znajdują się tam drzewa owocowe.
Tak więc "ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości Sądu. Tym samym dołączona do pisma procesowego dokumentacja (kserokopia ortofotomapy ze I.2017 r.) nie może zastąpić, czy też podważyć podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie".
Znamienne jest także to, że kiedy strona chciała – na etapie sądowoadministracyjnym ten materiał dowodowy uzupełnić, to Sąd I instancji zajął stanowisko negatywne, o czym świadczy treść protokołu rozprawy.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości, zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej w kwocie 17 zł.
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów:
- I. prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2018.1824 ze zm.; dalej: ustawa) w zw. z art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014 w zw. z art. 70 ust. 1 i w zw. z art. 74 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: rozporządzenie 1306/2013) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
- a) ustaleniu, że "ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności" i "nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu", podczas gdy w myśl art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 kontrole administracyjne są uzupełniane przez kontrole na miejscu;
- b) ustaleniu, że powierzchnia 0,56 ha działki ewidencyjnej nr 169 podlega wykluczeniu z JPO, podczas gdy działka ta jest utrzymywana w kulturze rolnej;
- c) ustaleniu, że przyznane skarżącej płatności zostały ustalone w sposób prawidłowy, podczas gdy na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego dot. przeznaczenia spornej powierzchni działki nr 169 brak jest podstaw do pomniejszenia płatności na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia 640/2014;
- II. postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji organu, zaniechanie wszechstronnego rozpoznania skargi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej działki nr 169, i wskutek powyższego bezzasadne przyjęcie, że:
- a) decyzja organu nie była obarczona błędem w ustaleniach faktycznych;
- b) powierzchnia 0,56 ha działki ewidencyjnej nr 169 nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu.
- III. postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu, w sytuacji, gdy cel i sposób użytkowania działki nr 169 możliwy do ustaleniach na podstawie tych dowodów przyczyniłby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do braku zasadności wykluczenia powierzchni 0,56 ha tej działki z JPO.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie od strony na rzecz Prezesa ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że na uwzględnienie zasługują zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście zwrócić uwagę należy, że organy administracji publicznej nie poczyniły elementarnych ustaleń faktycznych, które wymagane są do zastosowania prawa materialnego.
Z decyzji organu I instancji – w zakresie wykluczeń obszarowych – wynika, iż w przypadku działki rolnej:
- – A (zdeklarowanej we wniosku jako nr 145) wykluczono 0,03 ha,
- – B (zdeklarowanej we wniosku jako nr 169) wykluczono 0,56 ha.
Nie wskazano – poza informacją o systemie pomiaru – co stanowiło podstawę tych ustaleń w zakresie wykluczeń.
Powyższego braku nie sanuje decyzja organu II instancji, w uzasadnieniu której dostrzeżono, że wykluczona powierzchnia 0,56 działki ewidencyjnej nr 169 "nie jest utrzymywana w kulturze rolnej z uwagi na zadrzewienie terenu". Jak wynika z motywów rozstrzygnięcia ustaleń dokonano z wykorzystaniem zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap, co oznacza, że za pomocą tych środków dowodowych nie sposób ocenić zadrzewienia w zakresie określenia wieku, rodzaju i stanu istniejącego sadu.
Zdziwienie budzi to, iż organ II instancji czyni stronie zarzut, że nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska odnośnie wykorzystania działki przedstawiony w odwołaniu". Skoro organu obu instancji korzystały z tak doskonałych narzędzi informatycznych, to powinny bezproblemowo ustalić i zweryfikować treść odwołania w zakresie treści pomieszczonej w odwołaniu: "na pow. 0,50 ha rosną drzewa owocowe, a 0,10 ha przeznaczone jest pod warzywa (...)". Jeżeli tego nie dało się ustalić i zweryfikować, to należało, jak to się słusznie podkreśla w skardze kasacyjnej – zweryfikować kontrolą na miejscu, zwłaszcza że organ II instancji nie określił, w jaki sposób jego zaniechania miałyby zostać konwalidowane przez stronę. Kiedy ta – w postępowaniu sądowym – usiłowała uzupełnić materiał dowodowy, Sąd I instancji oddalił wniosek zadowalając się oświadczeniami strony złożonymi do protokołu, z których – na dodatek – wysnuł negatywne dla niej skutki.
Sądowi I instancji przypomnieć należy, że jego rolą nie jest sanowanie ustaleń faktycznych (których w sprawie zabrakło i usiłuje się za ich brak obciążyć skarżącą) lecz kontrola sprawowana w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., tj. ocena legalności wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Skoro tego wymogu nie spełniono należało zaskarżony wyrok uchylić; z przyczyn oczywistych – o czym wyżej była mowa – należało uchylić decyzję organu II instancji.
Z racji braku poczynienia elementarnych ustaleń faktycznych – o czym mowa w motywach decyzji organu II instancji – zalecić należy weryfikację danych ze "zdjęć satelitarnych i systemu ortofotomap" poprzez ich zestawienie z materiałem dowodowym przedłożonym przez stronę w postępowaniu przed sądem I instancji, a także poprzez kontrolę na miejscu w trybie art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 (z uwzględnieniem stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku), o czym trafnie jest mowa w skardze kasacyjnej.
Brak elementarnych ustaleń sprawia, że za przedwczesną Sąd II instancji uznaje potrzebę dokonania oceny zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe – stosownie do treści art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.