Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 494/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 13 września 2017 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: MRiRW) z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Marszałek Województwa M. dokonał wstępnego uznania Spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz dokonał zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2009-2013.

W dniu [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z [...] kwietnia 2009 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2016 r. stwierdził wydanie poprzedzającego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stwierdził, że Prezes ARR jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1419), który stanowi, że w przypadku gdy decyzja w sprawie m.in. wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego.

Podzielił stanowisko Prezesa ARR, iż Marszałek Województwa Mazowieckiego w sposób wyczerpujący nie zebrał materiału dowodowego i nie przeprowadził kontroli spełnienia warunków wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania za organizację producentów przez Spółkę. Wobec tego wydanie przez ten organ decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw było niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno, jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27).

Niezależnie jednak od ustaleń Prezesa ARR, z którymi Minister się zgodził, naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa uzasadniało w ocenie Ministra uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Ministra spełnione zostały również przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Stwierdził, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa).

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza rzeczowej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (v. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wr 94/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl publ.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tymczasem, że Minister wypowiedział się co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj., że decyzja Marszałka Województwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa (s. 11 zaskarżonej decyzji), ale nie zachodziła sytuacja wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Przesądził zatem o merytorycznej treści decyzji prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza naruszeń przepisów postępowania co do oceny w zakresie prawidłowości zastosowania w postępowaniu zwykłym wymagań z art. 4 ust. 2 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2003 r., Nr 223, poz. 2221 ze zm.), jak również z § 1 pkt 6) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2009 r., Nr 5, poz.

1. 27) nie powinna mieć miejsca w sytuacji, gdy organ odwoławczy chciał zastosować rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 kpa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra z [...] listopada 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd; w każdym razie zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) i art. 6 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 kpa, podczas gdy organ II instancji co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 138 § 2 poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń i poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy;
4. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 6 kpa oraz art. 15 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podniesione wyżej uchybienia miały - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Wsi, która odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (§ 3). Ponieważ organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 193 zd. drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa.

Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w granicach środka prawnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły. Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem sprawy jest decyzja kasacyjna MRiRW - wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy, że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka WM z [...] kwietnia 2009 r. z naruszeniem prawa. Nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka WM, ponieważ decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa).

Tak więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia reformatoryjnego, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Sąd I instancji uznał, że MRiRW - jako organ odwoławczy - podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej Spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 kpa.

Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgodził się MRiRW i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa oraz art. 138 § 2 i art. 6 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka WM, co zostało przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz 133 § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy zgromadzony materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano już uwagę, że wskazany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 kpa, przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 kpa uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 kpa czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 kpa w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (v. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 Kpa" - System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

1. - po pierwsze, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 kpa należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 kpa konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;
2. - po drugie, przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (v. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż MRiRW przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej. Jest to zarzut chybiony, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy de facto przesądził w przedmiotowej sprawie treść rozstrzygnięcia i nie można tego postrzegać wyłącznie w kategoriach oceny prawnej. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź MRiRW podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka WM została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek WM:

1. 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków Spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a/ w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia 1234/2007;
2. 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;
3. 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;
4. 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;
5. 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw (...);
6. 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków Spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych. Z powyższego bez wątpienia zatem wynika, że w ocenie MRiRW decyzja Marszałka WM została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

MRiRW rozstrzygnął także kwestię art. 156 § 2 kpa, stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co w swojej decyzji wskazywał Prezes ARR. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez MRiRW decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby sformułowanie "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji (tu: Prezesa ARR) o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego." (s. 9 decyzji). Fragment ten w sposób wyraźny wskazuje, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać MRiRW, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji.

W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Natomiast, jeśli zamiarem MRiRW nie było doprowadzenie do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka WM, a jedynie - jak podnosi autor skargi kasacyjnej - stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, to z uwagi na art. 138 § 2 kpa należało to wykazać w zaskarżonej decyzji, czego brak.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (v. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez MRiRW okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 kpa, ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 2 petitum skargi należy zauważyć:

1. - po pierwsze, że zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasatoryjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 kpa;
2. - po drugie, MRiRW stwierdzając, że według Sądu sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność - jak trafnie zauważa pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną - że instytucja nieodwracalnych skutków prawnych uregulowana w art. 156 § 2 kpa jest instytucją prawa materialnego, a MRiRW w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tego przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka WM, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał w tym zakresie analizy. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka WM w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 kpa jest niedopuszczalne.

Za niezasadny należało też uznać zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, MRiRW istnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, w istocie, w sposób nieuprawniony, MRiRW rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 kpa, dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, MRiRW nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 kpa.

Uzupełniająco należy również wskazać, że autor środka prawnego w tym zarzucie podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 ppsa. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z art. 133 § 1 ppsa wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał.

Skoro zatem z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (v. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 138 § 2 kpa, a co za tym idzie, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu, pozwalająca na jego zastosowanie. Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa, gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, co z kolei pozwala na zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji oraz na kontrolę instancyjną tego wyroku. W konsekwencji nie można też zarzucić Sądowi I instancji braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 2 ppsa i zastosowania niewłaściwego środka prawnego (tu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa).

Prowadzi to do końcowego wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (j.t.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Koszty obejmują wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł.