Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1136/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Szczecinie oddalił skargę K. N. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: Dyrektor Z.O.R. ARiMR) z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r.
W dniu [...] maja 2015 r. K. N. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, w którym zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 67,91 ha.
W okresie [...] - [...] stycznia 2016 r. w jego gospodarstwie przeprowadzono kontrolę na miejscu w związku z realizowanym Programem rolnośrodowiskowym, podczas której stwierdzono nieprawidłowości o kodach DR13, DR37, DR50, DR52, DR53.
Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu Wałeckiego z siedzibą w Mirosławcu (dalej także: Kierownik BP ARiMR) przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. tj. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz dla młodych rolników w łącznej kwocie 67.706,78 zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 734,52 zł. Organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 67,91 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postepowania wynosiła 67,28 ha. Po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu w związku z zastosowaniem kodu DR 50 z poniższych działek rolnych wykluczono: z działki C - 0,45 ha, z działki H - 0,04 ha, z działki I - 0,03 ha.
Natomiast w odniesieniu do działki F zastosowano kod nieprawidłowości DR13, w związku z którym podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita tej działki (2,17 ha) jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej (2,36 ha), przez co płatność odnośnie do tej działki przyznano do deklaracji z wniosku na 2015 r. (2,17 ha). W przypadku działki rolnej U z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,70 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów - 0,10 ha, natomiast z działki AB z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 4,30 ha wykluczono - 0,01 ha.
Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności JPO gruntów wyniosła 0,63 ha, czego konsekwencją tzn. stwierdzonych zawyżeń jest pomniejszenie płatności, o jakie wnioskodawca się ubiegał. Organ podkreślił, że powierzchnia uwzględniona do płatności jest powierzchnią stwierdzoną po weryfikacji protokołu z czynności kontrolnych. Obliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,94%. Mając na uwadze art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.
UE L 181 z 20.06.2014 r.), organ I instancji stwierdził, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 67,28 ha. Organ wyliczył, że po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń, w tym współczynnika korygującego, kwota JPO wynosi 30.152,38 zł, kwota za zazielenienie wynosi 20.224,09 zł, kwota płatności dodatkowej 4.593,85 zł, płatność dla młodych rolników 12.790,46 zł, zaś zwrot z tytułu dyscypliny finansowej 734,52 zł.
Dyrektor Z.O.R. ARiMR po rozpoznaniu odwołania K. N. od tej decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2016 r. Stwierdził, że kontrola w gospodarstwie K. N. przeprowadzona została w sposób rzetelny przez posiadających odpowiednie kwalifikacje inspektorów terenowych. Stwierdzenia tych inspektorów potwierdza załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna oraz szkice pomiarowe. Zdaniem Dyrektora, organ I instancji obowiązany był uwzględnić wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli na miejscu, a ustalony stopień nieprawidłowości został prawidłowo określony jako różnica pomiędzy łączną powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w wyniku przeprowadzonego postępowania - 0,63 ha, a w ujęciu procentowym 0,94 %. W ocenie Dyrektora ARiMR, ustalenia kontroli na miejscu dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości na działkach C, H, I nie budzą wątpliwości, albowiem ze sporządzonych w kontroli szkiców pomiarowych i zdjęć upraw wynika zasadny charakter kodu DR 50 (zasięg upraw każdej z ww. działek rolnych przekroczył granice ewidencyjne działek, na których zostały one zadeklarowane).
Organ podkreślił, że w przypadku działek U i AB powierzchnie referencyjne zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 17 grudnia 2013 r. Nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. Dyrektor wskazał, że z obowiązującej od dnia 12 grudnia 2014 r. ortofotomapy z oznaczeniem obszarów kwalifikowanych i niekwalifikowanych (sporządzonej na podstawie zdjęcia działki wykonanego w dniu 3 sierpnia 2014 r.) wynika, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki U ustalona po wyłączeniu wszystkich niekwalifikowanych elementów znajdujących się na jej obszarze (w tym obszarów zadrzewionych, zakrzaczonych) wyniosła 0,60 ha.
Przyznanie płatności poza wskazaną wartość PEG jest niemożliwe z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", zwanego dalej "rozporządzeniem ONW".
Z kolei w odniesieniu do działki AB powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wyniosła 4,29 ha i jest o 0,01 ha mniejsza od deklaracji, jednak z uwagi na powołany § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, uwzględnienie powierzchni przekraczającej maksymalny kwalifikowany obszar jest niemożliwe.
WSA w Szczecinie, wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. oddalił skargę K. N. na decyzję Dyrektora Z.O.R. ARiMR z dnia 15 września 2016 r. Sąd uznał, że organ szczegółowo wykazał i uzasadnił, iż zakwestionowane przez skarżącego wyłączenie z płatności 0,63 ha wynika z wykluczenia z płatności następujących obszarów: 0,45 ha - działka C, 0,04 ha - działka H, 0,03 ha - działka I, 0,10 ha - działka U i 0,01 ha - działka AB. Skarżący nie wykazał zaś, że obliczenia powierzchni dokonane na podstawie systemu informatycznego są błędne. Zdaniem Sądu, w ustalonym stanie faktycznym i wobec stwierdzenia po pomiarze powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zawyżenia powierzchni deklarowanej, organy - w zakresie JPO - prawidłowo obniżyły przyznane płatności. Zarzuty skargi dotyczące błędnego pomniejszenia powierzchni działek rolnych stwierdzonej w kontroli na miejscu do powierzchni PEG ustalonej dla działek ewidencyjnych, na których zostały one zadeklarowane są nieuzasadnione, ze względu na obowiązek organu ciągłej aktualizacji danych o kwalifikowanej powierzchni działek ewidencyjnych, w tym poprzez wykorzystywanie dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę do ich modyfikacji.
Jednym ze źródeł zmian danych o działkach referencyjnych są m. in. informacje pozyskane z kontroli na miejscu, czyli jak w niniejszej sprawie. Dla części działek rolnych, dla których kontrola została zrealizowana ze względu na ciążące na tych działkach zobowiązanie rolnośrodowiskowe, inspektorzy stwierdzili położenie upraw poza działkami ewidencyjnymi z wniosku, na których wnioskodawca zadeklarował ich położenie, o czym świadczy DR 50, co zostało wyczerpująco wyjaśnione w decyzjach organu. Była to przyczyna zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej do płatności dla działek C, H oraz I, na którą powierzchnia PEG działek ewidencyjnych nr 183, 7/3 i 61, na których są one położone, nie miała wpływu.
Sąd podniósł, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG, w wyniku której powierzchnia kwalifikowana do płatności dla działek rolnych U i AB została zmniejszona odpowiednio o 0,10 ha i 0,01 ha, została ustalona na podstawie obowiązującej od dnia 12 grudnia 2014 roku ortofotomapy z oznaczeniem obszarów kwalifikowanych i niekwalifikowanych (działki nie zostały skontrolowane w kontroli na miejscu, ze względu na to, że nie uczestniczą w Programie rolnośrodowiskowym). Weryfikacja powierzchni kwalifikowanych przeprowadzona została zatem z wykorzystaniem aktualnych na 2015 rok materiałów dowodowych, których zestawienie z treścią załączników graficznych skarżącego (w przeważającej części spójnych z ortofotomapą) wymagało wyłączenia powierzchni 0,11 ha. Ustalenia kontroli, w ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości, bowiem ze sporządzonych z kontroli szkiców pomiarowych i zdjęć upraw wynika, że zasięg upraw przekraczał granice ewidencyjne działek, na których zostały one zadeklarowane.
Sąd podniósł, że tolerancja pomiaru, z uwzględnieniem której inspektorzy ustalili powierzchnię stwierdzoną kontrolowanych działek dotyczyła powierzchni zmierzonych upraw, bez uwzględnienia faktu, że część ich powierzchni znajduje się poza działkami ewidencyjnymi zadeklarowanymi we wniosku. Z oczywistych więc względów, powierzchnie stwierdzone w kontroli (uwzględniające pow. zmierzoną i tolerancję) zostały skorygowane do powierzchni upraw na działkach znajdujących się w posiadaniu wnioskodawcy, bez względu na tolerancję ustaloną dla powierzchni upraw położonych w części na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych.
Ponadto, kontrola w terenie stwierdziła, iż dla części działek rolnych uprawy położone były dodatkowo na działkach ewidencyjnych, które nie zostały przez skarżącego wskazane we wniosku, co było zatem podstawą do tego, by ich powierzchni nie uwzględnić w pomiarze upraw lecz wyłączyć z kwalifikowanej powierzchni.
K.N. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionującą go w całości i zarzucającą naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst ogłoszony w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", albowiem zaskarżony wyrok jest niedostatecznie uzasadniony, co uniemożliwia ocenę jego prawidłowości,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy doszło do naruszenia przepisów:
- - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. poprzez zmniejszenie wyników kontroli na miejscu o wskaźniki PEG z pominięciem dowodów i okoliczności wskazywanych przez niego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i pominięcie przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów (wyników kontroli na miejscu i wskaźników PEG),
- - art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez
- - niewyjaśnienie w odniesieniu do gruntów (działki C) jaka powierzchnia zdaniem organu jest faktycznie uprawiana na działce, a jaka poza jej granicami (zgodnie z kontrolą całkowity obszar upraw to 16,40 ha) i jeżeli na działce uprawiany jest większy obszar niż ustalony w PEG niewskazanie dlaczego organ przyjął mniejszy obszar PEG a w przypadku gdyby uznać, że powierzchnia stwierdzona jako uprawy poza granicami działki to 0,123 ha zgodnie z okolicznościami wskazanymi na str. 7 decyzji niewskazanie jak te wyliczenia zostały wykonane (brak wyliczeń w aktach sprawy organu dostępnych w aktach sądowych) oraz ewentualnie dlaczego obszar upraw nie został ustalony poprzez odjęcie od ustalonej wielkości upraw (16,40 ha) stwierdzonej powierzchni poza granicami działki (0,12 ha+14 m kw. [0,0014 ha] + 80 [0,008 ha] m kw. + 13 m kw. [0,0013] + 10 m kw. [0,001]),
- - przyjęcie uproszczenia w zakresie wyliczenia dopłat do gruntów (działki C) polegającego na tym, że przy stwierdzonej nieprawidłowości dotyczące przekroczenia granic działki przez uprawy organ ograniczył obszar upraw do wielkości PEG a nie wyliczył w pierwszej kolejności obszaru, który zdaniem organu znajduje się poza granicami działki, co po odjęciu od faktycznie ustalonej wielkości upraw pozwoliłoby na ustalenie wielkości upraw znajdujących się w granicach działki,
- - niewskazanie na podstawie jakich, weryfikowalnych podstaw organ określił wartość PEG tak by strona w ramach postępowania kontrolnego mogła przedstawić swoje zastrzeżenia do tych wyliczeń (szczególnie w związku z faktem, że wartości PEG zmieniają się na przestrzeni krótkiego czasu - przedstawił na rozprawie informacje z PEG, które podają inne wartości). Jego zdaniem, to kontrola na miejscu powinna weryfikować PEGi a nie PEGi kontrolę na miejscu, gdyż to kontrola (z wyłączeniem upraw znajdujących się poza granicami działki) określa wielkość upraw znajdujących się na działce. Wielkości PEG z założenia powinny być weryfikowane w ramach m. in. kontroli (w szczególności na gruntach częściowo zadrzewionych tak jak w niniejszej sprawie), gdyż może się np. zdarzyć, że powierzchnię PEG wyznacza się w takich przypadkach w osiach koron drzew. Natomiast zdarzają się przypadki, że obrzeża pół porastają drzewa, które są pochylone w kierunku pól - w takim przypadku kontrola na miejscu powinna zweryfikować wielkość PEG.
Z ostrożności skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW pozwalającą na ustalenia, że zmniejszenie obszaru dopłat możliwe jest o wskaźnik PEG w przypadku, gdy inne dowody (w tym ustalenia kontroli) wskazują na inne obszary upraw niż wynikające z PEG.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a. jest nieuzasadniony. Uzasadniając ten zarzut Kasator wskazał na niedostateczne uzasadnienie wyroku, co uniemożliwia ustosunkowanie się do niego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że norma ta może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).
Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a w szczególności dokonaną przez Sąd ocenę materiału dowodowego i wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów prawa. W takiej sytuacji uznać należy, że uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną, co czyni skargę kasacyjną w analizowanym zakresie nieuzasadnioną.
Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i zaakceptowanie faktu wydania jej przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez Kasatora ustalenia powierzchni działki oznaczonej literą "C". Według skarżącego kasacyjnie nie wyjaśniono, jaka powierzchnia zdaniem organu jest faktycznie uprawiana na działce a jaka poza jej granicami, nie wskazano jak przeprowadzono wyliczenia oraz nie podano, dlaczego obszar upraw nie został ustalony poprzez odjęcie od ustalonej wielkości upraw (16,40 ha) stwierdzonej powierzchni poza granicami.
Producenci rolni ubiegający się o wsparcie finansowe w ramach płatności bezpośrednich muszą liczyć się z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest podanie w sposób prawidłowy i zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy wszystkich informacji dotyczących podstaw przyznania płatności. Przeprowadzona u Kasatora w dniach 20 - 25 stycznia 2016 r., w oparciu o przepis art. 37 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, kontrola obejmowała między innymi pomiar obszaru zgłoszonego do płatności rolnośrodowiskowych. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia powierzchnię działek rolnych określono za pomocą dowolnych środków, zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Unii normy techniczne.
Konkretnie rzecz ujmując powierzchnię działek określono przy użyciu odbiornika GPS Getac E110. Z protokołu kontroli wynika, że powierzchnia zmierzona działki C wynosi 16,08 ha. Po odjęciu od tej powierzchni, powierzchni upraw znajdujących się poza granicami działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, wynoszącej według ustaleń organów poczynionych na podstawie przeprowadzonej kontroli, nieco ponad 0,123 ha pozostaje powierzchnia 15,95 ha. Taką właśnie powierzchnię działki C przyjmują organy, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, że organy są obowiązane do ciągłej aktualizacji danych o kwalifikowanej powierzchni działek ewidencyjnych, w tym poprzez wykorzystywanie dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę do ich modyfikacji. Jednym ze źródeł zmian danych o działkach referencyjnych są m. in. informacje pozyskane z kontroli na miejscu, czyli jak w niniejszej sprawie.
Należy zauważyć, że postępowanie dowodowe na gruncie ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podlega modyfikacjom w stosunku do zasad zawartych w K.p.a. Zakres tych modyfikacji, w świetle przepisu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy odnosi się przede wszystkim do roli strony w postępowaniu wyjaśniającym, domagając się od niej aktywności dowodowej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wiarygodnych dowodów, które potwierdziłyby wadliwość pomiarów wykonanych podczas przeprowadzonej kontroli. Organy, wskazując na błędy oznaczone kodami DR 50 (granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku) i DR 52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) odniosły się do różnic w zakresie powierzchni działek. Ich stanowisko jest jednoznaczne i logiczne, a potwierdzenie znajduje w zgromadzonym materialne dowodowym.
Brak zgody strony co do dokonanych ustaleń w tym zakresie nie może być traktowany jako wadliwość postępowania, skoro organy wyjaśniły z jakich powodów przyjmują jako podstawę orzekania ustalenia inne niż wynikające z wniosku strony. Sąd
I instancji akceptując takie stanowisko organów działał w zgodzie z prawem.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Przepis ten brzmi: "Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha".
W uzasadnieniu omawianego zarzutu skargi kasacyjnej Kasator stwierdził, że przepis ten pozwala na ustalenie, że zmniejszenie obszaru dopłat możliwe jest o wskaźnik PEG w przypadku, kiedy inne dowody (w tym ustalenia kontroli na miejscu) wskazują inne obszary upraw niż wynikające z PEG. Przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej rozmija się z treścią cytowanego przepisu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do niego. Jak wskazano wyżej, związanie NSA zarzutami skargi powoduje, że nie jest on uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, jak też domyślania się co autor skargi kasacyjnej miał na myśli podnosząc określony zarzut.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.