Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2005 r., sygn. akt I GSK 500/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., 3/I SA/Po 1396/02 oddalił skargę "G." Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w W. z dnia 5 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu kosztów ustanowienia pełnomocnika procesowego, z następującym uzasadnieniem.

Dyrektor Urzędu Celnego w P. decyzją (...) z dnia 6 września 2001 r., orzekł o zwrocie nadpłaconego cła i odsetek wyrównawczych oraz o wypłacie odsetek od zaległości podatkowych i odrębną decyzją o tym samym numerze wydaną w tym samym dniu orzekł o umorzeniu postępowania z wniosku strony o zwrot kosztów zastępstwa prawnego poniesionych przez stronę w związku z reprezentowaniem jej w postępowaniu administracyjnym przez radcę prawnego.

W odwołaniu od tej ostatniej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 265 par. 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, wnosząc o jej zmianę i przyznanie kosztów pomocy prawnej w określonej kwocie.

Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r. (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że - mając na uwadze treść art. 264, art. 265 par. 1 i par. 2 Ordynacji podatkowej - poniesionych przez stronę kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu celnym nie można zaliczyć do kosztów wynikających z ustawowego obowiązku prowadzącego postępowanie organu celnego. Przewidziana w art. 265 par. 2 Ordynacji podatkowej możliwość zaliczenia do kosztów postępowania innych wydatków uzależniona jest od istnienia ich bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem sprawy, a zdaniem organu II instancji obecność pełnomocnika strony w tym postępowaniu nie była konieczna, ponieważ organ sam zadbał o jej interes. Nadto, art. 266 par. 1 Ordynacji podatkowej nakłada na organ obowiązek zwrotu tylko kosztów postępowania wyszczególnionych w art. 265 par. 1 i 2 ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę spółki na powyższą decyzję powołał się na enumeratywny katalog kosztów postępowania zamieszczony w art. 265 par. 1 Ordynacji podatkowej oraz na katalog otwarty z par. 2 tego artykułu, zgodnie z którym organ podatkowy /celny/ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne, niż wskazane w par. 1, wydatki bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Sąd stwierdził, iż w świetle powyższych uregulowań zaliczenie wydatków do kosztów postępowania na podstawie art. 265 par. 2 ordynacji podatkowej zależy wyłącznie od organu celnego, zaś jedynym kryterium wynikającym z przepisów jest bezpośredni związek z rozstrzygnięciem sprawy, którego istnienie poddane jest ocenie tegoż organu celnego. Stanowisko organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy.

Podobnie jak w innych sprawach, w których rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego, również i w tym przypadku ustawa nie przewiduje odrębnych środków zaskarżenia. Sąd może jedynie ocenić, czy w ustalonych okolicznościach sprawy nie zostały przekroczone granice tego uznania.

W powołaniu na zebrany w sprawie materiał dowodowy, WSA w Poznaniu stwierdził, że organy celne nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Oceny tej nie zmieniał fakt, że strona uznała za konieczne skorzystanie z zastępstwa prawnego i poniosła wydatki na wynagrodzenie pełnomocnika, jak również fakt, iż postępowanie z udziałem tego pełnomocnika zakończone zostało korzystnie dla strony.

Sąd podniósł dodatkowo, że regulacja zawarta w art. 266 par. 1 Ordynacji podatkowej określa, jakie koszty postępowania organ celny zwraca na żądanie.

Z przytoczonych względów nie znalazł, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienia również zarzut naruszenia przez organy celne art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1. 1. art. 264 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, dalej: o.p., w zw. z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 roku - Kodeks celny /Dz.U. nr 23 poz. 117 ze zm./, dalej: Kod. cel. przez odmowę pokrycia kosztów postępowania przed organami celnymi przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy były one bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy - w kontekście konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /prawo do pokrycia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej/;
2. 2. art. 265 par. 2 o.p. w zw. z art. 262 Kod. cel. przez niewłaściwą interpretację zakresu uprawnień organu celnego wynikających z uznania administracyjnego;
3. 3. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez usankcjonowanie skarżonym wyrokiem braku urzeczywistnienia wobec skarżącej zasady sprawiedliwości społecznej w konsekwencji odmowy zwrotu kosztów postępowania w sytuacji, gdy były one bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy;
4. 4. art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez usankcjonowanie nie działania organów celnych na podstawie i w granicach prawa w konsekwencji niewłaściwej interpretacji zakresu uprawnień organu celnego wynikających z uznania administracyjnego;
5. 5. art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez usankcjonowanie odmowy realizacji wobec skarżącej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne w konsekwencji odmowy zwrotu kosztów postępowania skarżącej, która bez swojej winy została narażona na ich poniesienie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez zaprzeczenie istoty kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne w konsekwencji niezastosowania do kontrolowanego orzeczenia środków przewidzianych w ustawie.

W uzasadnieniu skargi, strona podkreśliła, że poddawanie orzeczeń administracyjnych kontroli sądu administracyjnego zobowiązuje Sąd do weryfikacji prawidłowości zastosowania instytucji uznania administracyjnego /w tym przypadku dotyczącego zaliczenia wydatków na reprezentację prawną do kosztów postępowania celnego/ w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego, a ponadto kontrola ta sprowadza się zawsze do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych. Taka metoda weryfikacji nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Sąd nie przytoczył jakichkolwiek rzeczowych argumentów, które przemawiałyby za okolicznością, iż udział pełnomocnika był na którymkolwiek etapie postępowania zbędny. Zdaniem spółki Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że w momencie wszczęcia postępowania nie było jeszcze wiadomo, czy organ administracji "należycie zadba o interes" skarżącej, którą to dbałość powołał Sąd jako uzasadnienie odmowy zwrotu kosztów postępowania /str. 2 wyroku/. Ponadto skarżąca wskazała na coraz częstsze ograniczanie przez doktrynę pojęcia uznania administracyjnego do możliwości wyboru następstw prawnych, pomijając możliwość dokonania przez organ elastycznej oceny przy interpretacji pojęć niedookreślonych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w P. wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że przedmiotem sporu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu nie była kwestia uznania za koszt postępowania wydatków poniesionych przez stronę na pomoc prawną, gdyż organ celny w postępowaniu przed Sądem przyjął stanowisko skarżącego za prawidłowe w tym zakresie, a spór dotyczył zagadnienia, kto ostatecznie ma ponieść ciężar tego wydatku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach, o których mowa w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym co do pierwszej grupy naruszeń upatrywała je zarówno w błędnej wykładni jak i niewłaściwym zastosowaniu, choć równocześnie obie te postacie naruszenia prawa występować nie mogą, a przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. używa wyrazu "lub". To uchybienie nie jest jednak istotne, jeśli zważyć, że sprawa kosztów postępowania jest zagadnieniem procesowym a więc i przepisy Ordynacji podatkowej, dalej: o.p., normujące to zagadnienie taki charakter noszą, a dla uznania naruszenia przepisu procesowego za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, ustawa wymaga by naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./.

Powyższe dotyczy powołanych jako naruszone art. 264 i 265 par. 2 o.p. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że nie są one uprawnione, gdyż wbrew twierdzeniom kasacji, żaden z wymienionych przepisów nie stanowi podstawy do przyznania skarżącej zwrotu kosztów związanych z działaniem w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika-radcy prawnego, przy czym nie ma tu znaczenia wynik postępowania ani kwestia czy i na ile działanie pełnomocnika wpłynęło na korzystne dla strony rozstrzygnięcia.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów o.p. obowiązuje zasada, że koszty postępowania pokrywa Skarb Państwa, województwo, powiat lub gmina /art. 264 o.p./. Dotyczy to kosztów poniesionych bezpośrednio przez urząd w związku z prowadzonym postępowaniem jak i zwrotu niektórych kosztów poniesionych przez stronę lub inne osoby uczestniczące postępowaniu w rozmaitym charakterze.

Nie jest jednak tak jak wywodzi strona, iż koszty zaangażowania przez nią radcy prawnego na etapie postępowania administracyjnego w razie jego pomyślnego dla strony wyniku ponosi Skarb Państwa, bowiem ustawa ściśle uregulowała w art. 266 par. 1 o.p. w zw. z art. 265 par. 1 pkt 1 i 2 o.p. rodzaje kosztów, które organ na żądanie obowiązany jest zwrócić i to unormowanie nie obejmuje kosztów zwrotu zastępstwa prawnego. W świetle tej ostatniej regulacji bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy jest to, jakie wydatki w konkretnej sprawie zaliczy organ do kosztów postępowania na podstawie art. 265 par. 2 o.p. Nie poszerzy to bowiem rodzaju zwracanych kosztów postępowania, bo jak powiedziano wyżej obejmują one tylko koszty określone w art. 265 par. 1 pkt 1 i 2 o.p.

Niezasadne są także pozostałe zarzuty kasacji. W sprawie nie znajduje zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, bo roszczenia z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej mogą być dochodzone przez stronę w odrębnym trybie.

Naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP skarżąca upatruje w braku urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej, nie wyjaśnia jednak, dlaczego właśnie o zasadę sprawiedliwości społecznej miałoby chodzić i brak uzasadnienia w tym zakresie zwalnia NSA od ustosunkowania się do zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaskarżonego wyroku, by o tym czy koszty zastępstwa będą zwrócone czy nie, decydował organ w ramach swobodnego uznania, bo nie ma w o.p. przepisu który upoważniałby do zwrotu takich kosztów w jakimkolwiek przypadku. Tym samym nie może uznać za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, skoro zarzut ten miałby się wiązać z niewłaściwą interpretacją uprawnień wynikających z uznania administracyjnego. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który skarżąca upatruje w usankcjonowaniu zaskarżonym wyrokiem odmowy realizacji zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne jako konsekwencję odmowy zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Należy zauważyć, że, procedura administracyjna, czy to unormowana w Kpa czy w Ordynacji podatkowej, nie przewiduje zwrotu z budżetu organu, który wydał satysfakcjonującą stronę decyzję, poniesionych przez stronę kosztów ustanowienia pełnomocnika procesowego i jest to zasada powszechnie obowiązująca, a zatem o nierównym traktowaniu stron w postępowaniu administracyjnym nie może być mowy.

Nie jest także uzasadniony zarzut procesowy, dotyczący naruszenia art. 3 par. 1 p.p.s.a., przepisu określającego zakres działania sądów administracyjnych. Skarżąca zarzutu tego nie uzasadniła lecz ograniczyła się do sformułowania, iż przepis ten został naruszony przez "zaprzeczenie istoty kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne w konsekwencji nie zastosowania do kontrolowanego orzeczenia środków przewidzianych w ustawie". Jeśli zdaniem skarżącej, reprezentowanej nota bene przez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd I instancji naruszył istotę kontroli sądowej, to bez wskazania na czym miało to polegać, ów zarzut nie oznacza nic i uchyla się spod kontroli kasacyjnej. Jeśli Sąd obowiązany był, zdaniem autorki kasacji, zastosować jakieś środki to należało wskazać jakie, gdyż w tej postaci zarzut ten także nic nie oznacza i kontroli kasacyjnej poddany być nie może i to nie tylko z przyczyn formalnych lecz także dlatego, że nie wiadomo o co chodzi.

Należy przypomnieć, że stosownie do art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. przytoczone w kasacji zarzuty naruszenia prawa winny zawierać uzasadnienie wskazujące na czym naruszenie polega, a w przypadku zarzutu procesowego wskazujące także czy naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Treść tych przepisów nie jest przejawem formalizmu ustawodawcy, lecz ma na celu umożliwienie sądowi II instancji kontrolę kwestionowanego przez stronę orzeczenia. W myśl art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, co oznacza, iż poza przesłankami nieważnościowymi, o zakresie rozpoznania sprawy przez sąd kasacyjny przesądza wola strony wnoszącej kasację. Ma to także ten skutek, że w niniejszej sprawie, w której nie stwierdza się przesłanek nieważnościowych, nie wymaga odniesienia sprawa braku ustosunkowania się przez Sąd orzekający do prawnej formy działania organu administracji rozstrzygającego sprawę kosztów, w aspekcie regulacji zawartej w art. 270a o.p.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie brak jest uzasadnionych podstaw kasacyjnych, a zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia /sprawa zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu administracyjnym nie leży w granicach uznania administracyjnego, gdyż brak jest podstaw prawnych do zasądzenia takiego zwrotu/, odpowiada prawu.

Z powyższych względów, skarga kasacyjna podlega na mocy art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.