Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt V SAB/Wa 7/19 po rozpoznaniu skargi [S.] Spółki z o.o. w G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych polegające na niezałatwieniu w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2018 r. o rozłożenie na raty należności pieniężnych wynikających z nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za październik-grudzień 2012 r., styczeń-grudzień 2013 r., styczeń-lipiec 2014 r.: w pkt 1. zobowiązał Prezesa Zarządu PFRON do rozpoznania wniosku [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2018 r. o rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził przewlekłość postępowania Prezesa Zarządu PFRON w sprawie rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1, a nadto, iż nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził od Prezesa Zarządu PFRON na rzecz [S.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezes PFRON nakazał skarżącej zwrot należności z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania za okresy październik-grudzień 2012 r., styczeń-grudzień 2013 r., styczeń-lipiec 2014 r.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. [S.] Sp. z o.o. w G. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa PFRON. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że 1 lutego 2018 r. złożyła wniosek do Prezesa PFRON o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu nienależnie pobranego dofinansowania. Do wniosku przedłożyła dokumentację finansową Spółki wraz z innymi dokumentami. Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. PFRON zwrócił się o przesłanie kolejnych dokumentów w celu rozpatrzenia wniosku (pismo doręczono 6 marca 2018 r.). Spółka pismem z dnia 12 marca 2018 r. przesłała dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia. W dniach 16 marca 2018 r., 22 marca, 16 kwietnia i 9 sierpnia 2018 r. Spółka przesłała dodatkowe dokumenty dotyczące wniosku. Zawiadomieniem z dnia 15 maja 2018 r. PFRON przedłużył załatwienie sprawy do dnia 27 lipca 2018 r., kolejnym zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 12 października 2018 r., a następnie zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2019 r. do dnia 15 marca 2019 r. Uznając, iż działanie Prezesa PFRON jest postępowaniem przewlekłym, działając na podstawie art. 37 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 3 k.p.a. Spółka wystąpiła do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z ponagleniem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej orzekł, że Prezes PFRON nie dopuścił się bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w jej uzasadnieniu przedstawił argumentację przemawiającą za tym, iż postępowanie w sprawie nie jest prowadzone przewlekle oraz chronologię zdarzeń, która w ocenie organu za tym przemawia. Wskazał, że pismem z dnia 1 lutego 2018 r. skarżąca Spółka wniosła o rozłożenie na raty należności pieniężnych wynikających z nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. organ zawiadomił stronę o prowadzonym postępowaniu w sprawie rozłożenia na raty należności objętych decyzją Prezesa PFRON z dnia 8 stycznia 2016 r. Pismami z dnia 13 marca, 16 marca, 22 marca, 16 kwietnia 2018 r. strona przesłała część wymaganej dokumentacji. Pismami z dnia 18 maja 2018 r., 1 sierpnia 2018 r. organ zawiadomił stronę, że niniejsze postępowanie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. strona przekazała następną część wymaganych dokumentów.
Pismami z dnia 16 października 2018 r. i 3 stycznia 2019 r. organ zawiadomił stronę, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Pismami nadanymi w dniach 6 i 8 lutego 2019 r. skarżąca Spółka złożyła do PFRON ponaglenie. Pismem z dnia 26 marca 2019 r. organ zawiadomił stronę, że niniejsze postępowanie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej orzekł, że Prezes PFRON nie dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wstrzymanie egzekucji. W dniu 7 maja za pomocą poczty e-puap organ przekazał wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. Pismem z dnia 20 maja 2019 r. organ zawiadomił stronę, że w związku z koniecznością ustalenia warunków podpisania umowy, postępowanie nie zostanie zakończone w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. organ przedstawił stronie projekt harmonogramu spłaty zaległości.
Sąd I instancji rozpoznając zarzuty skargi stwierdził, że skarżąca przynajmniej po części przyczyniła się sama do stanu przewlekłości postępowania przesyłając organowi dokumenty wymagane dla rozstrzygnięcia jej wniosku w dniach od 12 marca 2018 r. do dnia 9 sierpnia 2018 r., a więc na przestrzeni pięciu miesięcy. Jednak taka bierność skarżącej powinna spowodować nie tylko wystąpienie przez organ ze stosownymi ponagleniami, ale w przypadku braku należytej reakcji strony wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku. Takiego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie podjęto.
Sąd zwrócił uwagę na to, że sprawne przeprowadzenie postępowania nie zależy wyłącznie od organu. Niekiedy (tak jak w sprawie niniejszej) potrzebne jest bowiem współdziałanie strony, która dysponuje nie tylko wiedzą ale często i dokumentami, które mogą być niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nawet z treści skargi (co podkreślono już wcześniej) wynika, iż skarżąca uzupełniała taką dokumentację przez okres 5 miesięcy.
Niewątpliwie jej opieszałość w tej materii przyczyniła się do zaistniałej przewlekłości postępowania, która w całokształcie okoliczności sprawy nie tylko nie może obciążać wyłącznie organu ale i nie może być uznana za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd podkreślił, iż przewlekłość postępowania w sprawie niniejszej istnieje niezależnie od tego czy organ podjął wymagane rozstrzygnięcie przed wydaniem wyroku przez sąd, a nawet czy uczynił to przed wniesieniem skargi do sądu.
Ponieważ wniosek strony skarżącej nie został rozpatrzony do czasu wydania wyroku przez sąd należało zobowiązać organ do jego rozpatrzenia w terminie wskazanym w wyroku oraz stwierdzić przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, a nadto orzec o kosztach postępowania sądowego.
Od przedmiotowego wyroku [S.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w części odnośnie pkt 2, w zakresie w jakim WSA w Warszawie uznał, że stwierdzona w pierwszej zaskarżonego pkt 2 wyroku przewlekłość postępowania nie nastąpiła w skutek rażącego naruszenia prawa.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art, 151 p.p.s.a. poprzez:
- - brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ograniczenie ustalenia stanu faktycznego do pierwszych 6 miesięcy postępowania, podczas gdy stan bezczynności organu trwał 20 miesięcy, co przełożyło się na błędną ocenę Sądu, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- - poprzez brak zestawienia zarzutów Skarżącej Spółki z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym w sprawie, co ostatecznie doprowadziło do wydania orzeczenia bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.
- 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez zaniechanie orzeczenia, zgodnie z którym, stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynność organu nastąpiła w skutek rażącego naruszeniem prawa.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie pkt 2 wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części oraz jego zmianę poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie pkt 2 wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i w tym samym zakresie o przekazanie sprawy do Sądowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowe wg norm przepisanych. Ponadto strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawbych wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że zrzekka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na trafność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że Sąd I instancji dokonując oceny przewlekłości działania organu administracyjnego w tej sprawie ograniczył się wyłącznie do okresu pomiędzy 1 lutym 2018 r. a 9 sierpnia 2018 r. Natomiast poza taką oceną pozostawał okres pomiędzy 10 sierpnia 2018 r. a 12 listopada 2019 r., w którym to okresie organ nie załatwił sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to spostrzeżenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną organu administracyjnego decyzja administracyjna w tej sprawie została wydana w dniu [...] października 2019 r. Zatem to w tym dniu ustąpił stan przewlekłości.
Zobowiązanie w art. 134 § 1 p.p.s.a. sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi, wskazuje na to, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi oraz wszystkie okoliczności sprawy, co - na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. - wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 249/07 - LEX nr 496177).
Sąd administracyjny nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów, bez odniesienia się do każdego z nich z osobna i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 288/08 - LEX nr 511298).
W przypadku skargi na przewlekłość postępowania (bezczynność organu) sąd I instancji winien w sposób skrupulatny prześledzić czynności dokonane przez organ w celu załatwienia sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, dokonując analizy zasadności i terminowości jego czynności w aspekcie szybkości postępowania, czy też opieszałości organu w podejmowaniu stosownych działań, dając wyraz tej analizie w uzasadnieniu swego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 17.04.2019 r., sygn. akt I FSK 1025/17).
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji takiej analizy nie przeprowadził. Sąd ten pomimo, że postępowanie administracyjne prowadzono od lutego 2018 r. do października 2019 r., swoją analizą objął tylko okres od lutego 2018 r. do początku sierpnia 2018 r. Poza oceną Sądu I instancji znalazł się natomiast okres od sierpnia 2018 r. do października 2019 r.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie skontrolować zasadności orzeczenia Sądu I instancji, w tym jego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to nie zostało bowiem poprzedzone kompleksową analizą sprawy przez Sąd I instancji, i z pewnością nie obejmuje okresu przewlekłości od sierpnia 2018 r do października 2019 r.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi pozwalać na niewątpliwe ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadnienie orzeczenia nie może być lakoniczne i ogólnikowe. Wskazane elementy są nieodzowne do dokonania pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu I instancji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że uzasadnienie orzeczenia pozwala na stwierdzenie, czy sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne (por. uzasadnienie uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).
Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy, niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 25 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 911/09 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).
Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni zasadny również zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nastąpiło w wadliwie ustalonym stanie faktycznym.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny - w oparciu o art. 185 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony punkt 2 wyroku, przekazując – w tym zakresie - sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
NSA nie zasądził od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną tj. [S.] Sp. z o.o. z siedzibą w G., gdyż jak stanowi art. 203 pkt 1 p.p.s.a. mógłby to uczynić tylko jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostałby uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W niniejszej sprawie zapadł natomiast wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę [S.] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Zatem nie ma takiego przepisu w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwalałby na zwrot stronie wnoszącej skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji w której wniosła ona również skargę uwzględnioną przez Sąd I instancji.