Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 322/18 po rozpoznaniu skargi J. A. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
Treść uzasadnienia wyroku dostępna jest na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi J. A. poprzez jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto skarżący organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię § 13 ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 z poźn. zm. dalej jako rozporządzenie) poprzez uznanie, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do ubezpieczeń upraw z ubezpieczycielem korzystającym z dopłat pochodzących z budżetu Państwa i w związku z tym koniecznym jest dla zastosowania tego przepisu badanie możliwości i przyczyn braku zawarcia ubezpieczenia w momencie wystąpienia przymrozków z takim podmiotem ubezpieczeniowym podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że ma on zastosowanie w każdym przypadku gdy producent rolny nie posiadał w momencie wystąpienia szkody ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym i bez znaczenia pozostaje powód braku takiego ubezpieczenia. Przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że sankcjonuje on każdy przypadek braku ubezpieczenia upraw poniżej 50% gdyż możliwość zawarcia ubezpieczenia co prawa na nie preferencyjnych warunkach jest powszechnie dostępna a przepis nie uzależnia przyznania pomocy w pełnym zakresie od okoliczności ubezpieczenia upraw tylko z ubezpieczycielem korzystającym z dopłat pochodzących z budżetu Państwa.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy było możliwe zawarcie umowy ubezpieczenia przez Skarżącego przed dniem 16 kwietnia 2017 z podmiotem ubezpieczeniowym korzystającym z dopłat z budżetu państwa co wpływa zasadniczo na treść rozstrzygnięcia podczas gdy organu powyższe ustalenie jest zbędne gdyż jedynie ustaleniu podlega fakt czy w momencie wystąpienia przymrozków rolnik posiadał ubezpieczenie natomiast bez znaczenia pozostaje powód braku takiego ubezpieczenia.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa przyznania płatności w pełnej wysokości w sytuacji prawnej i faktycznej w niniejszej sprawy narusza przepis art. 8 k.p.a. co wpływa na treść rozstrzygnięcia podczas gdy w ocenie organu w powyższej sytuacji nie doszło do naruszenia przepisu art. 8 k.p.a; gdyż bezwzględny wymóg posiadania ubezpieczenia i zastosowanie sankcji w przypadku jego nieposiadania w momencie wystąpienia szkody nie narusza ogólnych zasad wskazanych w tym przepisie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
J. A. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności, wobec wniosku skarżącego kasacyjnie organu o rozpoznanie sprawy na rozprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zarządzeniem Przewodniczącej z dnia 15 lutego 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] września 2017 r. rolnik złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej, powstały w bieżącym roku szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.
Do wniosku rolnik dołączył: protokół oszacowania szkód nr [...] z dnia [...].05.2017 r., polisę ubezpieczenia upraw rolnych za okres 20.10.2016 r. - 30.04.2017 r. na pow. 2,50 ha obejmującą nasadzenie wiśni oraz polisę ubezpieczenia upraw rolnych za okres 22.04.2017 r. - 31.10.2017 r. na pow. 5,50 ha obejmującą uprawy rolne.
Tryb składania wniosków reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 z p. zm.; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2017 r. stawka pomocy wyniosła 2.000 zł na 1 ha powierzchni owocujących upraw drzew owocowych, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70 % spowodowane przez przymrozki wiosenne. Wobec powyższego początkowa kwota przyznanej płatności na rok 2017 wyniosła 5.640,00 zł, liczona jako iloczyn stawki płatności na 1 ha oraz powierzchni uprawy.
Organ uznał jednak, że kwota pomocy 5.640,00 zł ulega pomniejszeniu o 50 % na podstawie przepisu § 13 ust. 12 rozporządzenia, ponieważ ubezpieczenie 50% upraw nie obejmowało całego okresu, w którym wystąpiło niekorzystne zjawisko atmosferyczne. Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje powód braku takiego ubezpieczenia. Stwierdzono w szczególności, iż do dnia 21.04.2017 r. ubezpieczeniem objęta była jedynie powierzchnia 2,50 ha obejmująca nasadzenie wiśni (umowa ubezpieczenia obejmuje termin od dnia 20 października 2016r. do 30 kwietnia 2017 r.). Zaś powierzchnia 5,50 ha obejmująca powierzchnię upraw objęta była polisą ubezpieczeniową nr [...] od dnia 22 kwietnia 2017 r. do 31 października 2017 r. Tymczasem wystąpienie szkód w wyniku przymrozków wiosennych wystąpiło w dniach 16 kwietnia 2017 r. do 21 maja 2017 r.. Wobec powyższego pomoc rolnikowi przyznano w kwocie 2.820,00 zł.
W ocenie Skarżącego dokonał on ubezpieczenia w możliwie najszybszym terminie, od kiedy było to możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę rolnika stwierdził, że z przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów wynika, iż producent rolny nie mógł w zawrzeć stosownego ubezpieczenia z Towarzystwem Ubezpieczeń Wzajemnych (w którym to Towarzystwie co roku się ubezpiecza) a to ze względu na proces legislacyjny związany z procedowaniem przepisów związanych z dopłatami budżetu do składek ubezpieczeniowych.
Zatem kwestią sporną jest zastosowane w stosunku do skarżącego rolnika pomniejszenie kwoty pomocy o 50% dla rolników nieposiadających polisy ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej.
W sporze tym, na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy objętej kontrolą sądowoadministracyjną, należy przyznać rację Sądowi I instancji.
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 z p. zm.; dalej: rozporządzenie) Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, dla producentów rolnych, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13 ust. 4 w/w rozporządzenia).
Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się, w przypadku ubiegania się o pomoc udzielaną zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 3 (§ 13 ust. 6 rozporządzenia) m.in.: kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje o powierzchni upraw, w których powstały szkody w wysokości co najmniej 70%, lub informacje o powierzchni upraw w szklarniach i tunelach foliowych, na której powstały szkody co najmniej na 70% powierzchni tych upraw.
Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, w której powstały szkody, oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy (§ 13 ust. 7 rozporządzenia).
Z regulacji § 13 ust. 12 rozporządzenia wynika, że pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych lub uprawach w szklarniach lub w tunelach foliowych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej. z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie § 13 ust. 8 rozporządzenia, poinformował, iż od dnia 13.09.2017 r. do dnia 27.09.2017 r. producenci rolni, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej, powstały w bieżącym roku szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych, mogą składać wnioski o udzielenie pomocy. Stawki pomocy wynoszą:
- 1) 2.000 zł na 1 ha powierzchni owocujących upraw drzew owocowych, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% spowodowane przez przymrozki wiosenne,
- 2) 1.000 zł na 1 ha powierzchni owocujących upraw krzewów owocowych i truskawek, w których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% spowodowane przez przymrozki wiosenne.
Należy wskazać, że w 2017 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi podpisało umowę z pięcioma towarzystwami ubezpieczeniowym, między innymi z Towarzystwem Ubezpieczeń Wzajemnych "TUW" z siedzibą w Warszawie, z którym to Towarzystwem skarżący rolnik zawierał rok rocznie obowiązkowe umowy ubezpieczenia upraw polowych. Trzeba też dodać, na co prawidłowo zwraca uwagę skarżący kasacyjnie organ, że rolnik mógł wykupić ubezpieczenie w dowolnym towarzystwie ubezpieczeniowym. Tym niemniej, w przypadku zawarcia umowy z jednym ze wzmiankowanych pięciu towarzystw ubezpieczeniowych, dofinansowanie kosztów ubezpieczenia mogło wynieść 65% kosztów składki. Nie podlega też dyskusji, że ubezpieczenie upraw na powierzchni 5,50 ha zostało zawarte przez rolnika już po dniu wystąpienia szkody. Jednakże, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, w toku postępowania przed Sądem I instancji uzyskano pismo TUW z 11 października 2018 r. wraz z załączoną korespondencją mailową, potwierdzające stanowisko skarżącego rolnika, że dopiero z dniem 15 kwietnia 2017 r. (sobota) można było rozpocząć wiosenną akcję akwirowania ubezpieczeń upraw rolnych z dopłatami z budżetu Państwa z powodu przedłużających się prac legislacyjnych nad nowelą ustawy dotyczącej tego ubezpieczenia.
W ocenie NSA, trafnie Sąd I instancji skonstatował, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania powinien ustalić czy zawarcie przez Skarżącego umowy ubezpieczenia było możliwe dopiero po dniu 18 kwietnia 2017 r. a to ze względu na Święta Wielkanocne w dniach 16-17 kwietnia, jak to konsekwentnie podnosił skarżący. Tak więc wynik powtórnego postępowania nie został jeszcze przesądzony. Oczywiście znane są składowi orzekającemu judykaty na które powołuje się organ w skardze kasacyjnej, w których wyrażono stanowisko, że nie ma znaczenia powód nie zawarcia umowy ubezpieczenia. Co do zasady obecny skład stanowisko to podziela. Jednakże wyroki te zostały wydane w innych stanach faktycznych niż obecnie rozpoznawana.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle rozpatrywanego przypadku nie sposób zarzucić rolnikowi (a czyni tak organ), że nagle nie zmienił on ubezpieczyciela, skoro dotąd zawierał umowy z Towarzystwem Ubezpieczeniowym w którym możliwe było dofinansowanie z budżetu Państwa kosztów ubezpieczenia w wysokości 65% kosztów składki. Co więcej, było to Towarzystwo Ubezpieczeniowe znajdujące się w gronie jedynie pięciu Towarzystw z którymi umowę zawierał również Minister Rolnictwa. W tej sytuacji, przedłużające się procedury legislacyjne przekładające się na niemożność zawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia upraw w określonym terminie nie powinny obciążać rolnika, który chce uczynić zadość przepisom ustawy. To samo tyczy się odmowy prawa do skorzystania z programu pomocy dla poszkodowanych rolników –w tym przypadku przymrozkami wiosennymi - skoro data zawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia ma istotne znaczenie dla wypłacenia takiej pomocy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.