Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 803/19 w sprawie ze skargi J. C. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w pkt I stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w pkt II zasądził zwrot kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. 2018. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinasowanie lub wydanie decyzji o dofinasowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją.
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez przyjęcie, że zatwierdzenie i ogłoszenie listy rankingowej jako rozstrzygnięcie konkursu nie stanowi zobowiązania instytucji organizującej konkurs do zawarcia umów o dofinasowanie z podmiotami znajdującymi się na tej liście.
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, polegające na uznaniu, że ogłoszenie listy o jakiej mowa w art. 46 ust.3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych w pkt 1- 3 jej petitum zatem kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sformułowany przez kasatora nie jest trafny.
W ocenie NSA, zarzuty nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że pojęcie "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania/poddziałania - z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wykorzystania. Przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przewiduje sposoby zakończenia postępowania konkursowego i odwoławczego w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania.
Nie budzi wątpliwości, że przesłanką pozostawienia protestu przez właściwą instytucję bez rozpatrzenia - na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu (w określonych ramach).
Wykładnia wskazanego przepisu - a w szczególności odkodowanie znaczenia pojęcia "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania/poddziałania - wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17 czy z 30 maja 2018 r. I GSK 2115/18., wyrok z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 299/20 oraz z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 300/20. Sąd kasacyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości ją podziela.
Niewątpliwie wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów – jako przewidziana art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - nie została ustawowo zdefiniowana.
Interpretacja użytego pojęcia "wyczerpanie" wymaga zatem uwzględnienia zarówno potocznego rozumienia słowa "wyczerpać", jak i pełnego kontekstu normatywnego ustawy. Sąd drugiej instancji podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro wprowadzona art. 66 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy możliwość pozostawienia środka odwoławczego bez rozpatrzenia - jakim w ustawie wdrożeniowej jest protest - stanowi odstępstwo od prawa strony postępowania do kontroli adresowanych do niej rozstrzygnięć, to wyjątek ten nie może być interpretowany zawężająco lecz ściśle.
Zasadnie więc zwraca się uwagę, że skoro synonimy słowa "wyczerpać" to: wydatkować, wykorzystać, zagospodarować, zużyć, zużytkować, a według słownika języka polskiego wyczerpać to opróżnić, wyeksploatować, zużyć, zabraknąć - to znaczy, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania lecz wymaga ustalenia rzeczywistego zużycia powyższych środków. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić - co najmniej - w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania na gruncie ustawy wdrożeniowej to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania.
W judykaturze przyjęto, że prawnie wiążącym zobowiązaniem nie jest np. umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej.
Umieszczenie na tej liście nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany, nie stanowi bowiem wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt - w sytuacji gdy później stwierdzone zostanie, że kryteria konkursowe nie są spełnione - właściwa instytucja jest zobligowana do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru.
Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dopiero można mówić o wiążącym rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Na tej podstawie można stwierdzić, że środki przeznaczone na jego realizację tym samym są wyczerpane. Potwierdzeniem tego poglądu jest regulacja art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Nie bez znaczenia - dla oceny na jakim etapie postępowania można mówić o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów – jest również to, że w myśl art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej na etapie procedury odwoławczej zachodzi możliwość aktualizacji list, przewidziana art. 46 ust.
3. Stosownie zaś do art. 65 powołanej ustawy, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Nie bez powodu też ustawodawca odróżnia – określony w art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - wymóg zbadania, na etapie oceny projektu, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, od obowiązku zbadania, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie została wyczerpana - jako przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Przedstawione stanowisko co do interpretacji wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów dominuje w orzecznictwie NSA (por. także wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r. II GSK 3172/17, z dnia 26 stycznia 2018 r. II GSK 4259/17, z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17, z dnia 13 marca 2018 r. II GSK 267/18, z dnia 23 marca 2018 r. I GSK 159/18).
Powyższemu poglądowi autor skargi kasacyjnej przeciwstawia stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 lutego 2018 r. II GSK 152/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że do rozdysponowania kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Zwrócenie jednak uwagi wymaga, że stanowisko to jest odosobnione i nie podzielane w późniejszym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2018 r. I GSK 159/18 zasadnie bowiem potwierdził, że "wyczerpanie", o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które - zgodnie z art. 52 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia "wyczerpania" umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane.
Zgodzić należy się też z tym, że skoro definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to (zatwierdzonej) liście projektów wybranych do dofinansowania - czyli innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko wówczas można byłoby przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Także w wyroku z 20 marca 2019 r. I GSK 179/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu.
To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowości przedstawionych wyżej poglądów nie podważa fakt, że pozostają one w sprzeczności ze stanowiskiem prezentowanym - jak podnosi autor skargi kasacyjnej – przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie organu z treści art. 4 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – zgodnie z którym za koordynację realizacji programów operacyjnych odpowiada minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego – nie można wyprowadzać wniosku, że minister ten jest uprawniony do dokonywania wiążącej interpretacji przepisów ustawy.
Nadto co nie jest bez znaczenia dla oceny zasadności zgłoszonych zarzutów, wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (ostatni akapit na str. 13), zawiera de facto postulat kasatora, nie znajdujący oparcia w ustawie np. art.
65. Skoro procedura odwoławcza w myśl tego przepisu nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania, to powstrzymywanie postulowanego przez organ, w imię zasady sprawiedliwości zawierania umów, prowadziłoby do obejścia przepisów.
Z podanych względów postawione Sądowi I instancji zarzuty błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów ustawy wdrożeniowej uznać trzeba za chybione.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował skarżącego na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 240 zł.