Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r., w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
postanowieniem z dnia 25 marca 2019 r., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku S. S. W. D. "Ś." z siedzibą w B., na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (wierzyciela), obejmujących zobowiązanie z tytułu dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, w łącznej kwocie należności głównej 302.552.80 zł., z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Wskazał również, że w toku postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne.
W wyniku powyższego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 10.602,23 zł.
Objętym skargą postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ wskazał, że w myśl art. 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 dalej: u.p.e.a.), koszty postępowania egzekucyjnego powinien ponieść zobowiązany, jednakże ustawa przewiduje wyjątki od tej zasady w sytuacji gdy koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, a kiedy to pokrywane są przez wierzyciela - art. 64c § 4 powołanej ustawy.
Wskazał, że na ustaloną, przez organ I instancji kwotę kosztów egzekucyjnych składały się koszty wynikające z dwóch tytułów wykonawczych: 1) na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]: opłata manipulacyjna wynosząca 1% kwoty egzekwowanych należności (wraz z odsetkami za zwłokę) w kwocie 1.433,09 zł oraz opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w wysokości 7.258.47 zł oraz opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym w kwocie 3,00 zł i wydatek w kwocie 3,00 zł; łącznie koszty wynoszą 8.237,45 zł;
2) na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]: opłata manipulacyjna związana z doręczeniem w dniu 23 stycznia 2018r. odpisu tego tytułu w kwocie 1.334,48 zł i opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym w kwocie 3,00 zł oraz opłata manipulacyjna związana z doręczeniem w dniu 4 lutego 2019 r. odpisów tytułów wykonawczych Nr [...] i [...], odpowiednio w kwocie 656,16 zł i 371,14 zł. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, iż nie było podstaw do obniżenia wysokości naliczonych opłat, którymi obciążono Prezesa Zarządu PFRON.
Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do kwestii prawidłowości określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14, w którym orzeczono m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 art. 84 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu I instancji, organ zastosował się do wskazań zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy ustalaniu kosztów podał szereg czynności, które zostały dokonane i w związku z czym poniesiono wydatki. Były to: doręczenie tytułów wykonawczych i zawiadomień o zajęciu zobowiązanej Spółdzielni, zawiadomienie mBanku o zajęciu wierzytelności, spisanie w dniach: 2 marca 2017 r., 23 stycznia 2018 r. i 4 lutego 2019 r. z Prezesem Spółdzielni protokołów o stanie majątkowym zobowiązanej.
Wobec tego, w ocenie Sądu, brak był podstaw do zarzucenia organowi, że nie dokonał żadnych czynności, z którymi wiąże się opłata za zajęcie wierzytelności. Istotną była okoliczność, że na rachunku bankowym dłużnika były środki pieniężne, wprawdzie w niewysokiej kwocie, jednak zostały one przekazane organowi, który dokonał ich rozliczenia na koszty postępowania egzekucyjnego. Nie budziło zdaniem Sądu wątpliwości, że zaszły podstawy do naliczenia opłaty z tytułu zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym i dokonano szereg czynności, z którymi związana była opłata manipulacyjna.
Jako istotną okoliczność, Sąd wskazał, że punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, organ odwoławczy zauważył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za to zajęcie, nie więcej niż 34.200 zł - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Wobec tego organ trafnie przyjął - w związku z brakiem pełnej ustawowej regulacji, - że skoro w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ustawodawca określił wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200,00 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275,00 zł i wyliczona wg tej samej metody 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności nie może być wyższa niż 21.375,00 zł.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze przepisów k.p.a. oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez nieuznanie, że postanowienie organu w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP, bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz poprzez nieuznanie, że organ wydając postanowienie nie uwzględnił kwestii adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również nie uwzględnił zasady racjonalnej zależność pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone, w rezultacie czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w wyniku uznania, że organ naruszył art. 64 § 1 pkt. 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. i niezasadnie obciążył skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 10.602,23 zł.
Podnosząc te zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Kasator wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w przedmiocie skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem trafny jest zarzut skierowany wobec wyroku Sądu I instancji, pomieszczony w punkcie 1 jej petitum.
W ocenie kasatora – Prezesa Zarządu PEFRON – Sąd I instancji błędnie uznał, że objęte skargą postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy uwzględniało skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jak również błędnie stwierdził, że organ uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu kwestie adekwatności ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem poziomu skomplikowania podjętych czynności oraz poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności wynikającej z wierzytelności.
Mając na uwadze treść motywów objętego skargą postanowienia oraz motywów zaskarżonego kasacyjnie wyroku, zgodzić się należy z przywołanym stanowiskiem strony, iż istotnie pominięto, tak w podanym kontroli sądowej postanowieniu jak i wyroku, wymienione kwestie wynikające z oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu motywował, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.
Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.". Stwierdził również, że "brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.".
Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jak i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji, sposób ustalenia górnych pułapów kosztów przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego odnoszących się do opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie rachunku bankowego. Organ przyjął bowiem, że skoro w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ustawodawca określił wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200,00 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275,00 zł i wyliczona wg tej samej metody 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności nie może być wyższa niż 21.375,00 zł.
Taka metodologia ustalenia maksymalnych wartości kosztów podejmowanych czynności egzekucyjnych stoi w zgodzie z oceną zawartą w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim wypowiedział się on odnośnie wpływu brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej na charakter i oddziaływanie kosztów postępowania egzekucyjnego na wierzyciela, który kosztami tymi zostanie obciążony.
Natomiast błędnej kontroli rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy dokonał Sąd I instancji w aspekcie drugiej części wynikającej z oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału, dotyczącej miarkowania kosztów postępowania egzekucyjnego względem realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.
Wadliwie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że organ zastosował się do wskazań z wyroku Trybunału Konstytucyjnego "podając szereg czynności, które zostały dokonane i w związku z czym poniesiono wydatki". Zauważyć w tym miejscu należy, że sam Sąd I instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu skarbowego, pominął w całości przywołane zalecenia Trybunału jak i stanowisko judykatury, co do konieczności wykazania przez organ egzekucyjny adekwatność ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego do faktycznego - realnego, nakładu środków finansowych i niefinansowych w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi.
Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, w omawianej kwestii, ograniczył się wyłącznie do wyliczenia kwoty ustalonych kosztów egzekucyjnych w wysokości 10.602,23 zł, na które składały się, jak podał organ, koszty czynności egzekucyjnych powstałych w związku z: 1) tytułem wykonawczym nr [...] – opłata manipulacyjna wynosząca 1% kwoty egzekwowanych należności (wraz z odsetkami za zwłokę) w kwocie 1.433,09, opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w wysokości 7.258,47 zł oraz opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym w kwocie 3,00 zł i wydatek w kwocie 3,00 – łącznie 8.237,45 zł;
- 2) tytułem wykonawczym nr [...] – opłata manipulacyjna związana z doręczeniem w dniu 23 stycznia 2018 r. odpisu tego tytułu w kwocie 1.334,48 zł i opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym w kwocie 3,00 zł;
- 3) opłatą manipulacyjną związaną z doręczeniem w dniu 4 lutego 2019 r. odpisów tytułów wykonawczych nr [...] i [...] w kwotach 656,16 zł i 371,14 zł.
Przywołane wyliczenie podjętych czynności i wskazanych w związku z nimi kwot nie zawierały żadnego uzasadnienia, wskazującego na przyczyny na podstawie, których organ przyjął takie, a nie inne stawki za podjęte czynności egzekucyjne. Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek argumentacji, w tym argumentacji wspartej stosownymi dokumentami, która wskazywałaby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych.
Opisany brak rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który co wynika z treść uzasadnienia, wynikał również z faktu pominięcia omówionego zagadnienia przez organ I instancji, powoduje, że pomimo znajomości treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego (strona 2 uzasadnienia decyzji DIAS w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2019 r.), organ uchylił się od zastosowania zawartej w nim oceny prawnej i związanego z nim wymogu dotyczącego ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisem art. 64c § 4 u.p.e.a.
Wadliwość tą, jak już wspomniano, Sąd I instancji zaaprobował, koncentrując się wyłącznie na ocenie mechanizmu przyjętego przez organ do ustalenia maksymalnego pułapu kwot kosztów przeprowadzonej egzekucji.
Podkreślenia wymaga, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., nie powoduje utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu, także przez organy administracji publicznej i sądy, jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19).
Stan niniejszej sprawy powoduje, że Sąd I instancji przeprowadził wadliwą, bo niepełną kontrolę wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, które z uwagi na ich istotny brak w sferze pełnego, jednoznacznego i przekonującego ustalenia co do kosztów obciążających wierzyciela, nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako rozstrzygnięcia, przy wydaniu których nie zastosowano się do wytycznych wynikających z wyroku Trybunału.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając wyrok Sądu I instancji, uchylił również postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019 r. W konsekwencji, organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku NSA oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wykazania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności z zachowaniem racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.