Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości kosztów w postępowaniu egzekucyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2018 r. i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie na rzecz skarżącej A kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie, będący jednocześnie wierzycielem administracyjnym organem egzekucyjnym, wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku Spółki A (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") na podstawie ww. tytułów wykonawczych obejmujących zaległości z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wrzesień i grudzień 2014 r. w wysokości z odsetkami 16 689,90 zł (TW z 24 lutego 2015 r. nr [...]) oraz z tytułu składek na ubezpieczenie społeczna za styczeń-marzec 2015 r. w wysokości z odsetkami 558 008,30 zł (TW z 28 maja 2015 r. nr [...]).
Organ egzekucyjny skierował dnia 25 lutego 2015 r. oraz dnia 28 maja 2015 r. do Banku zawiadomienie o zajęciu wierzytelności Strony z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Wraz z odpisami zawiadomień o zajęciu, doręczono Stronie odpisy tytułu wykonawczego.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. Strona wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie ww. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. określił Stronie koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 34 481,90 zł, tj. w kwocie 1.001,40 zł na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz w kwocie 33 480,50 zł na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].
Strona zaskarżyła zażaleniem ww. postanowienie organu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie ww. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 i wskazał, że organ I instancji - na podstawie art. 64 § 1 pkt 4) i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz.1201 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.e.a") - określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynność tj. zajęcie wierzytelności w wysokości 5% oraz opłatę manipulacyjną w wysokości 1%.
Organ II instancji powołując się na zdanie odrębne złożone do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 maja 2018 r., I SA/SZ 299/18, uznał, że przepisy dotyczące zasad naliczania kosztów egzekucyjnych tj. za zajęcie wierzytelności i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § la pkt 6 u.p.e.a.) nie zostały uchylone ani zmienione w drodze ustawy. Także wyrok Trybunału Konstytucyjnego (SK 31/14) nie wyeliminował ww. przepisów z porządku prawnego. Przywołany wyrok jest tzw. wyrokiem zakresowym, zobowiązującym ustawodawcę do uchwalenia uznanych za niekonstytucyjne, we wskazanym zakresie, przepisów. Trybunał wskazał jedynie, że ustawodawca, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, powinien określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, w której stanowi art. 64 § 1 pkt 4 oraz opłaty manipulacyjnej, o której stanowi art. 64 § 6) u.p.e.a.
Zdaniem organu nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia z ww. wyroku TK wniosku, który pozwalałby na pominięcie w całości przepisu art. 64 § 1 pkt 4) i § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 8 u.p.e.a. Będąca skutkiem zapadłego wyroku TK, swego rodzaju "częściowa utrata" mocy obowiązującej art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., nie wyłącza bowiem możliwości zastosowania tego przepisu do ogółu (wszystkich) stanów faktycznych, w tym zaistniałego w niniejszej sprawie, gdyż orzeczenie to ma ograniczony przedmiotowo zakres obowiązywania.
W ocenie organu II instancji, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przede wszystkim zobowiązuje ustawodawcę do uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów. Ponadto stan faktyczny, w którym zapadło powyższe orzeczenie, znacznie różni się od tego, który ma miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wskazał dalej organ odwoławczy Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku nie wskazał, na jakich zasadach organy powinny dokonywać kalkulacji opłat, a bez tych wskazań nie sposób przyjąć prawidłowego i jednolitego sposobu ich naliczania. Organ egzekucyjny nie może zatem dowolnie wyliczać opłat, wbrew nadal obowiązującemu porządkowi prawnemu. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadzić by mogło do różnego traktowania podmiotów przez różne organy egzekucyjne, co również mogło by stanowić podstawę do kwestionowania przez zobowiązanych jak i wierzycieli takiego stanu rzeczy. Takie przyjęcie dawałoby niewątpliwie podstawy do nadużyć nieznajdujących uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Organ podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w ww. wyroku, że zerwanie związku między świadczeniem organu a wysokością naliczanych opłat za dokonane czynności następuje w pewnych warunkach. Ze stwierdzenia "w pewnych warunkach" należy wywieść wniosek, że nie jest to powszednia sytuacja i dotyczy okoliczności, w których dochodzi się należności o znacznej wysokości, np. jak w przedmiotowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trudno zatem porównywać tę zaległość do dochodzonej w niniejszej sprawie.
Strona zaskarżyła postanowienie organu II instancji skargą wniesioną do WSA w Szczecinie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną.
Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że:
- 1) art. 64 § 1 pkt 4) u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
- 2) art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
WSA uznał, iż organ trafnie zauważył, że skutkiem wymienionego wyroku Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2501/17). Powyższe będzie podlegało oczywiście kontroli sądu w razie zaskarżenia takiego postanowienia organu.
Mając na uwadze ww. okoliczności WSA uznał za uprawniony pogląd, że dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.
Sąd I instancji nie podzielając, stanowiska organu o braku obowiązku wykazania przesłanek określenia spornych kosztów i opłat w myśl wytycznych ww. wyroku Trybunału, uznał jednocześnie, za rozważania w zakresie adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w tej konkretnej sprawie oraz co do nakładu pracy organu przy egzekwowaniu ww. należności nie można uznać stanowiska organu odwoławczego, który odwołał się do ustalenia opłat wyłącznie na podstawie maksymalnych procentowych stawek opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (5% - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), oraz opłaty manipulacyjnej (1% - art. 64 § 6 u.p.e.a.) i stwierdził jednocześnie, że powyższe wytyczne obowiązują jedynie w odniesieniu do należności o znacznej wysokości tzn. nie w rozpoznawanej sprawie.
Ani z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ani z akt sprawy nie wynika, czy w sprawie zachodziła konieczność wielokrotnego podejmowania czynności, czy miały one skomplikowany charakter, a nade wszystko organ nie wyjaśnił, podnoszonej przez Skarżącą okoliczność dobrowolnej zapłaty należności, po dokonaniu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Co prawda okoliczność zapłaty egzekwowanej należności po dokonaniu czynność egzekucyjnych nie zwalnia od obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych (art. 64 § 8 u.p.e.a.) jednakże może mieć ewentualny wpływ na przesłanki ustalenia wysokości tych opłat w myśl ww. wyroku Trybunału.
WSA zgodził się z zarzutami skargi, że organ odwoławczy nie wykazał jakie to konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości jeśli zważyć, że organ I instancji wystosował jedynie dwa zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Skarżącej do Banku i wraz z odpisami zawiadomień o zajęciu, doręczył Skarżącej odpisy tytułu wykonawczego - za które to czynności naliczył koszty egzekucyjne (opłata manipulacyjna i opłata egzekucyjna za zajęcie wierzytelności) w łącznej wysokości 34 481,90 zł. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, sposób ustalenia kwoty należnych kosztów egzekucyjnych w sprawie nie przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, bowiem analiza akt sprawy, przeprowadzona, z uwzględnieniem brzmienia przepisów będących podstawą prawną zaskarżanego orzeczenia, całokształtu okoliczności stanu faktycznego oraz i przede wszystkim - wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, potwierdziła, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyjaśnienia, czy określone koszty egzekucyjne pozostają w rozsądnej proporcji działań podjętych przez organ egzekucyjny.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji - uznając za zasadne zarzuty skargi - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, gdyż naruszają one przepisy art. 61 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie zaskarżając go w całości, zarzucając temu wyrokowi naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj.
- 1. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie, w związku z art. 190 ust. 1 i ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz.483 z późn. zm., dalej powoływana jako "Konstytucja RP"),a także w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. SK 31/14 (Dz. U. z dnia 16 sierpnia 2016r. poz.1244), dalej TK, w konsekwencji uznania, iż organ określił wysokość kosztów egzekucyjnych w sposób naruszający standardy (wzorce) określone w powołanym wyroku TK (sygn. akt SK 31/14) poprzez brak odniesienia się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów względem poziomu skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz do nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również poprzez brak odniesienia się do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, ale przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary, co spowodowało, że Sąd I instancji bezzasadnie uwzględnił skargę. I dlatego przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. wobec obciążenia Spółki kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 34.481,90 zł, dokonanego według określonych w treści tych przepisów stawek procentowych, nie mogły znaleźć zastosowania, gdyż, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne naliczanie przedmiotowych opłat wg stawek procentowych, bez ich jakiegokolwiek ograniczenia (miarkowania), a zatem i bez wykazywania zasadności (niezbędności) naliczenia opłat w przyjętej wysokości, co nastąpiło pomimo, że stwierdzona wyrokiem TK sygn. SK 31/14 niezgodność wskazanych przepisów z Konstytucją, ma miejsce wyłącznie, odpowiednio gdy chodzi o art. 64 § 1 pkt 4 "w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne ", natomiast gdy chodzi o art. 64 § 6 "maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej", tym samym skutkiem ww. orzeczenia (jako wyroku zakresowego stwierdzającego tzw. pominięcie prawodawcze), nie była utrata mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 piet 4 i § 6, które nadał pozostały elementem systemu prawnego, co powodowało, że przepisy te, gdy chodzi o dokonane naliczenie kosztów w oparciu o wskazane w nich stawki procentowe, znajdowały, wbrew stanowisku Sądu I instancji, w sprawie zastosowanie;
- 2. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 34.481,90 zł, pomimo że stwierdzona wyrokiem TK sygn. SK 31/14 niezgodność ww. przepisów z Konstytucją, ma miejsce jedynie, odpowiednio gdy chodzi o art. 64 § 1 pkt 4 "w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne", natomiast gdy chodzi o art. 64 § 6 "w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej", a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż okoliczności związane z następstwami braku ograniczeń w zakresie ustalania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, na które zwraca uwagę w swym orzeczeniu TK, nie znajdują odzwierciedlenia w jej ramach - co doprowadziło w swych skutkach do nieuprawnionego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy ustalił kwoty należnych kosztów egzekucyjnych w sprawie w sposób nie przystający do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., art.190 ust. 1 i ust.3 Konstytucji RP, a także wyrokiem TK z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. SK 31/14, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy (jak to podniesiono wyżej), nie doszło w poddanej ocenie Sądu sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego;
- 2. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na to, że wobec materialnoprawnego charakteru art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., Sąd I błędnie zastosował art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., zamiast zastosować art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że wobec braku uchybienia przepisom postępowania, nie można racjonalnie wnosić, że wystąpiła przesłanka "uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy".
- 3. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., art. 18 u.p.e.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze. zm., dalej powoływana jako "K.p.a.") oraz w związku z wyrokiem TK z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. SK 31/14 poprzez nakazanie organowi ustalania wysokości rzeczywistych kosztów egzekucyjnych w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu ww. przepisów u.p.e.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia postanowień organów obu instancji.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie na wypadek nieuczynienia zadość wyrażonemu w tym miejscu oczekiwaniu:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także dodatkowo w każdym wypadku niezależnie od sposobu wnioskowanego rozstrzygnięcia,
- - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, w związku z wniesioną przez wskazany organ administracji skarbowej przedmiotową skargą kasacyjną.
W uzasadnieniu organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Strona nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Szczecinie. W tym stanie rzeczy kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
Rozpoznając sprawę w granicach przedstawionej wyżej zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.
Spór w zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawie dotyczy sposobu określenia spółce wysokości kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty za zajęcie innych wierzytelności i opłaty manipulacyjnej. Podstawą prawną do orzekania w tym zakresie jest art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., którego niekonstytucyjność w zakresie, w jakim nie określał on maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14).
Organ podatkowy uważa, że Sąd bezzasadnie uznał, że dla prawidłowego, w tym zgodnego z Konstytucją, zastosowania normy wynikającej z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. niezbędne jest to, by wysokość kosztów egzekucyjnych pozostawała w związku ze stopniem efektywności egzekucji, poziomem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładem pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny poglądu organu nie podziela.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja przywoływanego przez Sąd i stronę skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Problematyka interpretacja tego wyroku była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 (cyt. orzeczenia publ. na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy przedstawione w tych wyrokach podziela, co uzasadnia odwołanie się do zawartej w nich argumentacji.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 31/14 jest wyrokiem zakresowym. Wyrok ten – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy tego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Odnosząc te ogólne uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wskazał, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat.
W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.
Swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.
Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.
Z rozważań tych należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W konkluzji swoich rozważań Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych.
Do czasu nowelizacji ustawy konieczne jest zatem takie stosowanie tego przepisów, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle wyroku Trybunału. Skutkiem analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.
Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku. Zadaniem organów jest więc określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2).
Sąd I instancji trafnie zauważył, że skutkiem wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów, egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Powyższe będzie podlegało oczywiście kontroli sądu w razie zaskarżenia takiego postanowienia organu.
Prawidłowo WSA odwołując się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego co do wysokości opłat egzekucyjnych jak i opłaty manipulacyjnej, zalecił aby były one adekwatne do poniesionych wydatków jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego. Do czasu postulowanej przez Trybunał Konstytucyjny nowelizacji ustawy, możliwe i konieczne jest, bowiem orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty zawarte skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.