Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 551/18 oddalił skargę WG (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: ZUS) z 13 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 ze zmianami; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona skarżąca, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od ZUS na jej rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, mianowicie: art. 28 ust. 1, 2, 3 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2017.1778 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uznania całkowitej nieściągalności należności, w wyniku czego odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek;
- 2. w razie nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, a mianowicie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 38 ust. 1 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365 ze zm.), poprzez błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, mimo braku całkowitej nieściągalności należności; chociaż skarżąca wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie w celu ustalenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisach prawa materialnego wymienionych punktach 1 oraz 2 powyżej.
W motywach wskazano argumenty za uwzględnieniem skargi kasacyjnej; dalsze podano w piśmie z 7 lutego 2019 r oraz z 19 kwietnia 2023 r.
ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
W powyższym kontekście wskazać należy, że – przyznając priorytet naruszeniom prawa procesowego – nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w postępowaniu sądowym nie mają zastosowania art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i Sąd I instancji w oparciu o te przepisy nie mógł przeprowadzić "w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego" – o czym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Treści zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być negowane przez pryzmat wskazanych wyżej regulacji zawartych w k.p.a.; treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga bowiem wskazania naruszenia przepisów mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tego zdecydowanie w zarzucie i jego uzasadnienia zabrakło.
Przypomnieć też należy, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i czynią to m.in. wskutek skarg na decyzje administracyjne; podstawą zaś nie jest treść art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż wskazane przepisy stwarzają możliwość częściowego lub w całości umorzenia składek, także w sytuacji całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. W niezwykle lakonicznym uzasadnieniu wskazuje się jedynie, że "doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniem z 29.XI.2017 r.", co uniemożliwia weryfikację tego twierdzenia z racji braku określenia nazwy organu, który je wydał. Skarżący nie zaproponował też jakiejkolwiek prawidłowej wykładni tych przepisów, czego należałoby oczekiwać przy tak w sformułowanym zarzucie. Wymagania w tym względzie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszej partii niniejszego uzasadnienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – także i w tym przypadku – nie przedstawiono prawidłowej wykładni wskazanych regulacji, która pozwoliłaby wymóc na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, aby podjął decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek. Przytoczenie zaledwie brzmienia tych regulacji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne – dotyczące skarżącej i syna – były przedmiotem oceny przez Sąd I instancji i nie mogą zastąpić przedstawienia takiej wykładni wyżej przytoczonych przepisów, która umożliwiałaby umorzenie należności z tytułu składek. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też wskazania błędów w zakresie ustaleń faktycznych, co pozwala przyjąć, że zastosowane normy prawa materialnego mają poparcie w poczynionych ustaleniach faktycznych, które Sąd I instancji trafnie zaaprobował.
W kontekście do treści pisma skarżącej z 7 lutego 2019 r. wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, zwłaszcza że znacząca część załączonej dokumentacji – biorąc pod uwagę daty jej wystawienia – mogła zostać złożona w postępowaniu przed Sądem I instancji. Autor tego pisma nie wskazuje żadnego także przepisu p.p.s.a., który pozwalałby uczynić zadość temu żądaniu, wobec czego treść tego pisma Sąd II instancji uznał za uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Informacyjnie Sąd II instancji – także w kontekście treści pisma pełnomocnika skarżącej z 19 kwietnia 2023 r. – że skarga kasacyjna dotyczy wydanego w sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 7 grudnia 2018 r., wobec czego kwestia pogorszenia stanu zdrowia i innych udokumentowanych okoliczności może stanowić podstawę do złożenia nowego wniosku do ZUS-u w obszarze umorzenia przedmiotowych należności z tytułu składek.
Na marginesie wskazać należy, że także w piśmie, które zostało ostatnio wniesione do Sądu nie wskazuje się na potrzebę przeprowadzenia dowodów z załączonych dokumentów; jego istotą jest uzupełnienie dokumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, co – jak wyżej wskazano – dotyczy okoliczności zaistniałych po wydaniu przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.