Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 806/19 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K.na informację Z. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
U. pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie projektu złożony w konkursie nr [...] uzyskał łącznie 125,5 pkt i nie został wybrany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.
Skarżąca pismem z [...] października 2019 r. wniosła protest.
U. pismem z [...] października 2019 r. poinformował skarżącą, że jej protest pozostawiono bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), zgodnie z którym w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art.
61. Jak wyjaśniono, Z. uchwałą z [...] października 2019 r. nr [...] pozostawił bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu nr [...], w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów użytego w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.
Zdaniem organu, do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Według organu, aby doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Natomiast w ocenie skarżącej, definitywne wyczerpanie środków oznacza faktyczny ich brak.
W ocenie Sądu skarżąca ma rację bowiem stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Sąd podzielił stanowisko przedstawiane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I GSK 1855/19, I GSK 179/19, II GSK 23/18, II GSK 3577/17), że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.
Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem to umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu stanowi podstawę dofinansowania projektu. Ponadto, umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie, których został wybrany do dofinansowania. Zdaniem Sądu wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie.
Również wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków.
Tak więc w ocenie Sądu, samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania" środków przeznaczonych na dofinansowanie, a umieszczenie projektów na liście, stanowi jedynie potencjalną możliwość wydatkowania środków przeznaczonych na dofinansowanie i tak zdaniem Sądu należało ocenić rozdysponowanie tej kwoty na poszczególne wnioski w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania.
Ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów wynika, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umów, ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. W odpowiedzi na skargę organ jedynie stwierdził, że planowane jest podpisanie większości umów o dofinansowanie, z kolei na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że nie ma żadnej wiedzy na temat tego, czy umowy o dofinansowanie zostały podpisane a środki rozdysponowane.
Zdaniem Sądu I instancji skoro organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", to pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione.
Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarcie umowy o dofinasowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją;
- - art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zatwierdzenie i ogłoszenie listy rankingowej jako rozstrzygnięcie konkursu nie stanowi zobowiązania instytucji organizującej konkurs do zawarcia umów o dofinansowanie z podmiotami znajdującymi się na tej liście;
- - art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ogłoszenie przez listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęciu, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy.
Z uwagi na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.
W ramach zarzutów kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a także – błędną wykładnię art. 52 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W jego ocenie ogłoszenie listy, o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, spełnia hipotezę art. 66 ust. 2 powołanej ustawy. Do wyczerpania alokacji dochodzi bowiem w momencie zatwierdzenia i ogłoszenia listy rankingowej kończącej konkurs, bo wówczas instytucja organizująca konkurs jest zobowiązana do zawarcia umów o dofinansowanie z podmiotami znajdującymi się na tej liście, a nie jak przyjął Sąd – gdy zostaną zawarte umowy o dofinansowanie lub wydane decyzje o dofinansowanie projektu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną nie ma oparcia w prawie, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej jest prawidłowa.
Kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest odkodowanie wyrażenia "wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów", do którego odwołuje się art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;
2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. W praktyce oznacza to konieczność wykazania przez organ okoliczności świadczących o tym, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach właściwego działania (poddziałania) została wyczerpana. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "wyczerpanie" kwoty, co nakazywało w pierwszej kolejności odwołać się do powszechnego rozumienia poddanego wykładni pojęcia. Według SJP PWN słowo "wyczerpać" ma kilka znaczeń, jednakże wszystkie z nich wskazują na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił). Z kolei dokonując analizy przepisów ustawy wdrożeniowej, a zwłaszcza tych, na które powołał się wnoszący skargę kasacyjną, należy dojść do wniosku, że do wyczerpania kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, dochodzi w momencie zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie, bo dopiero wówczas można mówić o rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Natomiast, umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, o którym jest mowa w art. 46 ust. 1 i 3 ustawy wdrożeniowej, ma charakter względny i nie może być traktowane na równi z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. Tak więc umieszczenie na liście rankingowej może być zweryfikowane bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu. Poza tym wykładając art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie można zapominać o treści ramowych wytycznych dla organów przyznających dofinansowanie do projektów zgłoszonych do konkursów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzania wyborów projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Z powyższych względów należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że przez wyczerpanie alokacji, o którym jest mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, nie można uznać sporządzenia listy rankingowej projektów wytypowanych do dofinansowania. Ten etap postępowania nie kończy definitywnie podziału środków przeznaczonych na ten cel. Z różnych powodów może nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na przykład na skutek rezygnacji tych podmiotów z dofinansowania lub też z uwagi na brak spełnienia przez nie warunków wymaganych przy zawarciu umowy, co w sposób naturalny może spowodować uwolnienie części zarezerwowanych na ten cel środków i pozwolić na dofinansowanie kolejnego projektu z listy rezerwowej. Z tego względu dopiero podpisanie umów o dofinansowanie (wydanie decyzji o dofinansowanie), na łączną kwotę rozdysponowującą gwarantowane na ten cel środki pieniężne w ramach działania (poddziałania), obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane. Tym samym samo umieszczenie na liście rankingowej projektów do dofinansowania ma jedynie walor deklaratoryjny i nie stanowi o wyczerpaniu alokacji.
Za niezrozumiałe należało zatem uznać argumentację podniesioną przez autora skargi kasacyjnej, że skoro okres realizacji umów o dofinansowanie może trwać przez wiele lat, to trudno zakładać, że przez ten czas nie zostanie rozpoznany protest. Zdaje się, że wnoszący skargę kasacyjną nie chce zauważyć różnicy między etapem podpisywania umów o dofinansowanie (wydawania decyzji o dofinansowanie) i związanego z tym ewentualnego wyczerpania alokacji, a etapem wykonywania umów o dofinansowanie, który niewątpliwie może być procesem długotrwałym, w ramach którego może dojść do wdrożenia procedur odzyskiwania kwoty dofinansowania. Czynność ta ma jednak charakter wtórny do przyznawania dofinansowania i dotyczy wykonania umowy, a więc dalszego etapu, który następuje po zakończeniu konkursu, i nie wiąże się bezpośrednio z etapem składania i rozpoznawania protestów. Tym bardziej ewentualne trudności, jakie mogą pojawić się po rozpoznaniu protestu na korzyść strony nie mogą decydować o pozbawieniu tej instytucji znaczenia prawnego.
Perspektywa ewentualnego pozytywnego załatwienia protestu nie może bowiem stanowić przeszkody do merytorycznego rozpoznania protestu. Posiadanie takiej świadomości powinno jedynie skłaniać organ do starannego przeprowadzenia konkursu tak, aby wykluczyć ewentualne ryzyko wypłaty odszkodowań, na co zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej.
Wnoszący skargę kasacyjną nie chce też zauważyć, że to czy podmiot z listy rezerwowej otrzyma dofinansowanie zależy od pozycji, jaką zajmuje na liście rezerwowej. Pozostawienie więc protestu bez rozpoznania jako bezprzedmiotowego, w sytuacji gdy nie ma pewności, że kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana jest błędem. W takim przypadku strona ma bowiem prawo oczekiwać, że organ rozpozna protest merytorycznie.
W sprawie nie wykazano też, mimo podniesienia na ten temat obszernej argumentacji, aby doszło do definitywnego wyczerpania środków.
Z zaprezentowanego stanowiska przez organ i przedłożonych dokumentów wynika, że w sprawie nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Organ jedynie stwierdził w odpowiedzi na skargę, że na dzień 17 grudnia 2019 r. planowane jest podpisanie większości umów o dofinansowanie, a na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. pełnomocnik organu oświadczył, że nie ma żadnej wiedzy na temat tego, czy umowy o dofinansowanie zostały podpisane, a środki rozdysponowane. Jak należy więc przypuszczać organ nie zakończył do czasu rozpoznania przez Sąd I instancji skargi procesu podpisywania umów o dofinansowanie. Organ nie wskazał też przyczyn, z powodu których nie doszło do ich podpisania oraz czy są to przyczyny przemijające czy wykluczające podpisanie umów. Pewność pierwotnych rozstrzygnięć, do czego odwołuje się autor skargi kasacyjnej, nie jest wartością samą w sobie, nawet wówczas, gdy dotyczy ostatniego konkursu w ramach działania.
Takiemu rozumowaniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, jaki został zaproponowany w zaskarżonym wyroku i co akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, nie stoi na przeszkodzie również uregulowany w ustawie wdrożeniowej tryb odwoławczy (art. 53 i nast.), do którego odwołuje się wnoszący skargę kasacyjną. Zwłaszcza, że podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza w istocie do wykazania niepożądanych skutków rozpoznania protestu, co wiąże się z tym, że w wyniku pozytywnego rozpoznania protestu projekt nim objęty mógłby de facto odpowiadać pozycji innego projektu umieszczonego na liście rankingowej. Tego rodzaju wnioski skłaniają wręcz do odmiennej refleksji niż oczekuje autor skargi kasacyjnej.
Podsumowując, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz pozostałych przepisów tej ustawy powołanych w skardze kasacyjnej pozwala wskazać moment, który w sposób pewny (aczkolwiek z perspektywy finansowej niekoniecznie ostateczny) określa zadysponowanie przez organ kwotą w ramach danego konkursu (działania, poddziałania).
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.