Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 691/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 czerwca 2018 r. nr 231/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.
P. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 5 czerwca 2018 r. oraz uchylenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Kutnie z 4 stycznia 2018 r. w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) par. 39 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013) - dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), poprzez jego błędną wykładnie poprzez uznanie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania.
- 2) art 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie 65/2011) poprzez jego brak zastosowania poprzez brak analizy tego, czy organ prawidłowo ustalił to, czy zasięg, rozmiar i trwałość stwierdzonej niezgodności ma wpływ na obowiązek zwrotu płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 7 grudnia 2018 r., III SA/Łd 691/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Skarżąca rozpoczęła w 2008 roku realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 7.4 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie" – "Zachowanie lokalnych ras świń", deklarując objęcie ochroną stada loch rasy "Złotnicka pstra" i otrzymując z tego tytułu, na podstawie decyzji wydawanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie w latach 2008 - 2011 r. płatności. Skarżąca składając 4 maja 2012 r. wniosek kontynuacyjny zadeklarowała do płatności 46 sztuk samic danej rasy świń. Następnie 12 grudnia 2012 r. złożyła wykaz loch rasy złotnicka wprowadzonych do programu w ramach zamiany w stadzie 2012 r.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie decyzją z 15 stycznia 2013 r. odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 29 marca 2013 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2013 r., III SA/Łd 598/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę spółki na decyzję ostateczną. Zawiadomieniem z 18 sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 10 maja 2017 r., III SA/Łd 172/17 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia: " (...) sankcja w postaci zmniejszenie/wykluczenie z płatności możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu.
Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane co do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której nie dokonano. Należy również wskazać na przepisy § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., których organy również nie rozważyły." Decyzją z 4 stycznia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie ustalił spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 5.700 złotych. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Natomiast, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 3) lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r. - przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust.
1. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz nie podważenie przez kasatora stanu faktycznego sprawy: rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu (...) do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r., powodują, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Przepisu tego nie naruszył Sąd I instancji "przez jego błędną wykładnię", ponieważ wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej przesłanką zwrotu płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie, że rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a nie ustalenie przesłanki zwrotu z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 65/2011, który nie został powołany jako podstawa prawna obu decyzji, dokonując wykładni art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia: "(...) przepisy rozporządzenia nr 65/2011 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia."
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.