Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 269/17 oddalił skargę Z. C. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezes KRUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2016 r. o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kwartału 2004 r. do IV kwartału 2009 r., w kwocie 1 614 zł na funduszu wypadkowo – chorobowo - macierzyńskim wraz z odsetkami za zwłokę, w wysokości 1 149 zł oraz w kwocie 3.987 zł na fundusz emerytalno – rentowy, wraz z odsetkami za zwłokę, w wysokości 2.884 zł.
W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ, pismem z dnia 3 lutego 2017r. wezwał skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów, wskazujących na ponoszone przez niego koszty zakupu żywności. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwania skarżący, zgłaszając się trzykrotnie do organu, przedłożył dokumenty takie jak: kopie decyzji podatkowych, fakturę dokumentujące zakup węgla, dowody wpłat należności do banku i KRUS, zaświadczenie lekarskie, faktury za energię elektryczną, a także zdjęcia jego gospodarstwa.
Wobec nieprzedstawienia przez skarżącego dowodów zakupów żywności organ, określając jego wydatki na ten cel, oparł się na danych GUS, w szczególności tych dotyczących średnich wydatków ponoszonych na wyżywienie przez jedną osobę (320,96 zł). Do ogólnej sumy wydatków skarżącego organ dodał wydatki ponoszone na prowadzenie gospodarstwa rolnego, które według oświadczenia skarżącego wynoszą 1 500 zł rocznie, tj. 125 zł miesięcznie. Łączną kwotę wydatków organ określił więc na 1 220,46 zł. Po jej odliczeniu od ogólnej sumy dochodów skarżącego, wynoszących łącznie 2 458,28 zł, Prezes KRUS stwierdził, że skarżącemu pozostaje miesięcznie 1 207,82 zł, a więc jest on w stanie spłacić zadłużenie wobec KRUS.
W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że w przypadku skarżącego nie zachodzi sytuacja, która uzasadniałaby podjęcie decyzji umorzeniowej. W jego gospodarstwie rolnym nie miały miejsce niezależne od niego zdarzenia, których wystąpienie miałoby istotny wpływ na powstanie zadłużenia.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał brak podstaw do stwierdzenia, że Prezes KRUS nie zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w wyroku z dni 8 listopada 2016 r., a wytyczne te zostały w pełni zrealizowane. Zdaniem WSA organ prawidłowo, wobec postawy skarżącego, próbując określić wysokość jego wydatków na żywność oparł się na danych GUS, dotyczących przeciętnych wydatków ponoszonych na ten cel przez jedną osobę.
W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje również uwzględnienie w ogólnej sumie wydatków skarżącego wydatków ponoszonych na utrzymanie gospodarstwa, gdyż w następstwie tego obraz jego sytuacji materialnej jest bardziej dokładny.
Zdaniem WSA nie zasługuje na aprobatę sformułowany w skardze zarzut zaniżenia przez organ kwoty wydatków, ponoszonych przez skarżącego, który zresztą nie wskazał jakich to pozycji wydatkowych w sporządzonym zestawieniu nie uwzględniono. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący wzywany przez organ, miał możliwość przedstawienia wszystkich swoich wydatków. Nieskorzystanie zaś z tej sposobności nie może więc przemawiać na jego korzyść oraz być przedmiotem zarzutów kierowanych do organu.
WSA zaznaczył, że wypowiadając się co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania w wyroku z 8 listopada 2016 r., Sąd zakwestionował jedynie sposób i wysokość określenia wysokości wydatków skarżącego, a ściśle niektórych ich pozycji. Zastrzeżeń nie wzbudziła natomiast kwestia określenia osiąganych dochodów. Obecnie więc przyjąć również należy, że wysokość dochodów skarżącego została określona w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. W ocenie WSA nie ma racji skarżący podnosząc w skardze, że organ zawyżył kwotę jego dochodów o 1 000 zł, gdyż na ogólna ich sumę składają się nie tylko dochody z gospodarstwa, w zakresie których prawidłowo oparto się na danych GUS (wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych), a także świadczeń z ubezpieczeń społecznych i dopłat rolnych. Jego łączny dochód ze wszystkich tych źródeł wynosi 2 428,28 zł miesięcznie. Wbrew twierdzeniom skargi kwota ta nie stanowi tylko dochodu (statystycznego) z prowadzonego gospodarstwa.
Mając na uwadze powyższe WSA stwierdził, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie Prezes KRUS nie uchybił swoim obowiązkom, zwłaszcza tym z zakresu przepisów o postępowaniu dowodowym. Materiał dowodowy został bowiem zebrany w sposób wyczerpujący, a jego ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów, opartej na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Podobne uwagi WSA poczynił jeżeli chodzi o sposób uzasadnienia podjętej decyzji.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Prezesa KRUS o braku podstaw do przyjęcia, że skarżący nie ma możliwości spłaty obciążającego go zadłużenia, gdyż dysponuje oprócz comiesięcznego dochodu, w postaci świadczenia emerytalnego, również dochodami z gospodarstwa rolnego, przekraczającymi łącznie wysokość ponoszonych wydatków bytowych. Oprócz tego organ słusznie zwrócił uwagę, że skarżący odziedziczył po zmarłej małżonce gospodarstwo rolne, przedstawiające określoną wartość ekonomiczną, w związku z tym winien przejąć również wchodzące w skład spadku długi.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r., poz. 277, ze zm. – dalej: u.u.s.r.) poprzez nienależyte wyjaśnienie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i tym samym braku ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżącemu, po odliczeniu wszystkich wydatków pozostaje miesięcznie kwota 1207,82 zł umożliwiająca spłatę zadłużenia.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego zebranego sprawie skutkujące niezasadnym uznaniem, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności wobec KRUS, wskazane w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W zarzutach tych skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie prawa procesowego wiążąc je z naruszeniem prawa materialnego. Wskazuje na nienależyte wyjaśnienie faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i tym samym brak ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżącemu po odliczeniu wszystkich wydatków pozostaje miesięcznie wolna kwota 1.207,72 zł umożliwiająca spłatę zadłużenia. A także, nierozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkujące niezasadnym uznaniem, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności wobec KRUS, wskazane w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r.
Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę zwrócił uwagę na to, że sprawa ta była już przedmiotem rozważań WSA. W wydanym w dniu 8 listopada 2016 r. wyroku Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa KRUS wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono wydatków skarżącego na wyżywienie. Podkreślić należy, że ta kwestia zadecydowała o rozstrzygnięciu zapadłym w niniejszej sprawie.
WSA w przywołanym orzeczeniu stwierdził, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ dokonując wyliczenia miesięcznych wydatków uwzględnił wysokość rat ponoszonych z tytułu zaległości w KRUS-ie, opłat na energię elektryczną, telefon, wysokość podatku od nieruchomości i podatku rolnego, wydatki na lekarstwa i ogrzewanie. W sumie organ wyliczył wysokość miesięcznych wydatków ponoszonych na bieżące utrzymanie w kwocie 774,50 zł. Jak wynika jednakże z tego zestawienia, organ nie uwzględnił w ogóle niezbędnych wydatków, jakie skarżący musi ponosić na wyżywienie. Wydatki żywieniowe są niezbędne dla codziennej egzystencji i stanowią stały element wydatków Strony, nawet jeżeli są ponoszone w niewielkiej wysokości.
Należy w sprawie uwzględnić, że skarżący w toku postępowania nie podał konkretnej kwoty, jaką ponosi na wyżywienie, nie przedstawił również żadnych dowodów w tym zakresie. W takiej sytuacji organ był jednak zobowiązany przeprowadzić odpowiednie czynność dowodowe na tę okoliczność, do czego był zobligowany na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności organ powinien był wezwać skarżącego do przedstawienia odpowiednich dokumentów potwierdzających wysokość wydatków na wyżywienie, lub też, w przypadku biernej postawy strony, ustalić wielkość tych wydatków w formie szacunkowej, tak jak uczynił to w stosunku do wysokości dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych, czy też wartości użytków rolnych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że WSA jednoznacznie stwierdził, że organ powinien był wezwać skarżącego do przedstawienia odpowiednich dokumentów potwierdzających wysokość wydatków na wyżywienie, lub też, w przypadku biernej postawy strony, ustalić wielkość tych wydatków w formie szacunkowej, tak jak uczynił to w stosunku do wysokości dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych, czy też wartości użytków rolnych.
Odnotować dalej przyjdzie, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustalonego przez organ dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, czy też wartości użytków rolnych. A dodać do tej konstatacji trzeba, że wielkości te zostały ustalone przez organ w prowadzonym postępowaniu w sposób szacunkowy.
Dlatego też WSA dokonując rozstrzygnięcia wskazał alternatywnie na ustalenie, przy czynnym udziale skarżącego, wydatków na wyżywianie w wysokości rzeczywistych wydatków lub w przypadku biernej postawy zobowiązanego ustalenie tych wydatków w formie szacunkowej.
W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji skonstatował, że w jego ocenie brak ustaleń dotyczących miesięcznych wydatków na wyżywienie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zatem, w ocenie NSA, nie budzi wątpliwości fakt, iż tylko brak ustaleń w zakresie kosztów wyżywienia ponoszonych przez skarżącego zadecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej do Sądu decyzji, a organ ponownie rozpoznający sprawę zobowiązany był tą kwestię wyjaśnić.
Jeżeli zaś strona nie akceptowała tego wyroku w pozostałym zakresie, to mogła go zaskarżyć skargą kasacyjną w tej jego części, której nie aprobowała. Możliwość zaskarżenia wyroku WSA skargą kasacyjną dotyczy także jego uzasadnienia. Brak zaskarżenia wydanego ówcześnie przez WSA wyroku, skutkuje w myśl art. 153 p.p.s.a. związaniem tym orzeczeniem, jego oceną prawną oraz wskazaniami, zarówno organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu I instancji dokonującego w sprawie powtórnego rozstrzygnięcia. W myśl bowiem powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna może dotyczyć m.in. stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna dotyczy tym samym całokształtu dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie. Z kolei wskazania są konsekwencją wyrażonej oceny prawnej odnośnie dotychczasowego postępowania i zawierają wytyczne co do sposobu postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 403/19, LEX nr 2769344). Mówiąca o związaniu oceną prawną norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3315/18, LEX nr 2799493).
W ponownym postępowaniu administracyjnym skarżący był wzywany do przedstawienia stosownych dowodów w zakresie ponoszonych kosztów wyżywienia. Trzykrotnie przedstawiał dowody, ale nie te, które dokumentowałyby wydatki na wyżywienie. Wskazać należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ nie musiał dodatkowo pouczać strony co do przedstawienia ponoszonych przez nią wydatków na wyżywienie. Przekonuje do takiego stanowiska jednoznaczna treść tego pierwszego, omówionego wyżej wyroku, a mianowicie wyroku WSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 712/16, w zakresie jego zapisów, co do powinności skarżącego przedstawienia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolników wydatków na wyżywienie.
Natomiast w przypadku biernej postawy zobowiązanego ustalenie tych wydatków w formie szacunkowej. Nie można zatem, w ocenie NSA, zasadnie czynić zarzutów organowi ponownie rozpoznającemu sprawę, iż nie pouczył dodatkowo skarżącego o skutkach nieprzedstawienia tych dowodów czy informacji.
W konsekwencji nieprzedstawienia przez skarżącego dowodów czy informacji dotyczących wydatków na wyżywienie organ przyjął wielkość tych wydatków w drodze ich oszacowania, a WSA zasadnie w okolicznościach faktycznych sprawy zaakceptował ich wysokość ponownie rozpoznając sprawę.
Zatem Prezes wydając ponownie w sprawie umorzenia należności składkowych decyzję uczynił zadość wskazaniom WSA, jak i wymogom procedury administracyjnej. Zebrał w sposób wszechstronny materiał dowodowy pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia. Bez naruszenia przepisów przeanalizował ten materiał, dokonał ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie sytuacji ekonomicznej i materialnej strony. Przyjmując szacunkową wielkość wydatków na wyżywienie i zaakceptowane przez WSA podczas pierwszego orzekania dane dotyczące wielkości dochodów i pozostałych wydatków skarżącego. Podczas dokonywania oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta została dokonana z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.
Zasadnie też Sąd I instancji motywując zaskarżone orzeczenie zauważył, że sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznaniowej nie jest władny wkraczać w kompetencje organu, który z mocy ustawy jest upoważniony do podejmowania tego typu rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy jego decyzja mieści się w granicach prawa, nie nosi cech arbitralności ani dowolności, brak jest podstaw prawnych do eliminowania jej z porządku prawnego.
Mając zatem na względzie powyższe stwierdzić jednoznacznie należy, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, m.in. dotyczące nienależytego wyjaśnienia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i tym samym brak ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych, a także, nierozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie skutkujące niezasadnym uznaniem, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki do umorzenia należności wobec KRUS, wskazane w przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. należało uznać w okolicznościach faktycznych sprawy za nieusprawiedliwione.
Końcowo godzi się zauważyć, że w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, indywidualnej sytuacji strony, skarżący kasacyjnie ma możliwość wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie należności składkowych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.