Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 728/19 po rozpoznaniu skargi G. na decyzję Z. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odsetek oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r., w sprawie o sygn. akt: I GSK 191/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt: III SA/Gl 600/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Uchylonym wyrokiem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 600/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nakazującą G. (dalej: beneficjent, Gmina lub skarżąca) zwrot części dofinansowania w kwocie 492 387,33 zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu "Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie [...] wraz z likwidacją dzikich wysypisk – etap 2: budowa linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych" o nr [...].
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że Z., jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a ściślej wynikających z umowy o dofinansowanie skutkujących stwierdzeniem istnienia nieprawidłowości po myśli art. 2 pkt 7 rozporządzenia WE nr 1083/2006. W zakresie dokonanej oceny uwzględnił organ między innymi to, że strona skarżąca naruszyła § 18 ust. 19 umowy na dofinansowanie poprzez naruszenie zasady trwałości projektu, co jego zdaniem oznacza znaczącą modyfikację projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r., a w konsekwencji skutkuje oceną, iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie.
W ocenie Sądu, tak dokonana ocena zasługuje na akceptację. Prawidłowo bowiem organ uznał, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2017r., poz.2077- dalej ustawa o finansach publicznych).
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej odsetek. Stwierdził, że w myśl przepisów Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 54 § 1 pkt 7 tej ustawy, odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że w przypadku przedłużenia postępowania ponad 3 miesiące, zasadą jest nienaliczanie odsetek za czas ponad ten okres. Przenosząc te regulacje na stan faktyczny sprawy zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania nastąpiło uchwałą z [...].06.2017r. zaś pierwszoinstancyjna decyzja w tym przedmiocie została wydana [...].10.2017r., a więc postępowanie w sprawie trwało ponad rok i trzy miesiące. Tak więc stosownie do omawianej regulacji, organ zobowiązany był do skrócenia okresu, za jaki odsetki były naliczone, czego nie uczynił.
Sąd I instancji podkreślił, że faktem jest, że po myśli art. 54 § 2 O.p., przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu. Nienaliczanie odsetek w przypadku prowadzenia postępowania przez okres przekraczający 3 miesiące jest regułą określoną w art. 54 § 1 pkt 7 O.p., zaś możliwość naliczenia odsetek za ten okres, przewidziana w § 2 jest wyjątkiem od tej reguły, dlatego organ, w przypadku zamiaru obciążenia strony odsetkami za okres dłuższy niż 3 miesiące, zobowiązany jest wykazać, że do prowadzenia postępowania ponad wskazany w tym przepisie okres doszło z przyczyn niezależnych od organu.
Zatem organ, który uważa, że są one należne za cały okres trwania postępowania winien swe stanowisko uzasadnić, a uzasadnienie to nie może być ogólnikowe np. wskazywać na skomplikowany charakter sprawy, lecz konkretne i weryfikowalne, dające odpowiedź na pytanie, jakie czynności wynikające z owego skomplikowanego charakteru winny były być podjęte dla jej końcowego załatwienia, co przełożyło się na długotrwałość postępowania i kto - strona lub jej przedstawiciel czy organ - przyczynił się do tego, że czynności w postępowaniu nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją.
Sąd I instancji uznał, że sporządzone w tym zakresie uzasadnienie nie czyni zadość wskazanym uwagom. W konsekwencji gdy organ nie uzasadnił szczegółowo czasokresu znacznego trwania postępowania w sprawie Sąd I instancji uznał, iż ocena w tym względzie nie jest możliwa, co skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego aktu w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 ww. wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odsetek. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, tj.
- 1) art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 w zw. z art. 207 ust. 1 oraz ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawach dotyczących zwrotu należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich a także odsetki od tych środków (zgodnie z art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych) możliwe jest zaniechanie naliczania odsetek za zwłokę za wskazany czas prowadzenia postępowania, podczas gdy przepis art. 207 ustawy o finansach publicznych kategorycznie i wprost nakazuje zwrot środków wraz z odsetkami w określonej wysokości;
- 2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu - art. 54 § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było przyjęcie, że w niniejszym przypadku nie doszło do powstania opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu;
- II) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a
- - przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odsetek i jednoczesny brak umorzenia postępowania w części dotyczącej okresu odsetkowego przekraczającego 3 miesiące (zgodnie z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa) co powoduje, że Organ w niniejszej sprawie został pozbawiony możliwości naliczenia odsetek w ogóle,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odsetek, pomimo braku naruszenia przez organ jakichkolwiek przepisów prawa, podczas gdy skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona w całości.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a. - oddalenie skargi. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gliwicach i zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w dyspozycji tego przepisu wystąpiła w przypadku skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten środek odwoławczy na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut zawarty w pkt.I ppkt.1 petitum skargi kasacyjnej jest zasadny.
Podkreślenia wymaga, że decyzja Z. nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] nakazującą G. zwrot części dofinansowania w kwocie 492 387,33 zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu "Kompleksowa gospodarka odpadami na terenie [...] wraz z likwidacją dzikich wysypisk – etap 2: budowa linii sortowniczej odpadów komunalnych zmieszanych" o nr [...] została wydana na podstawie art. 207 ust.1 pkt 2 i ust.9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art.207 ust.9 ustawy o finansach publicznych po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ:
- 1) pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, albo
- 2) pełniący funkcję instytucji pośredniczącej dla Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, albo
- 3) pełniący funkcję odpowiednio Krajowego Punktu Kontaktowego lub Krajowej Instytucji Koordynującej w programach finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, albo
- 4) odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę"
- - wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Zarząd wydając decyzję określającą stronie wysokość środków przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przypadających do zwrotu i określając termin naliczania odsetek w całości realizuje dyspozycję art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, a więc określa kwotę i termin od którego należy liczyć odsetki. Art. 207 ustawy o finansach publicznych stanowi podstawę żądania przez organ odsetek w określonej wysokości za okres wskazany w ustawie okres, przy czym okres ich naliczania nie powinien ulegać żadnym modyfikacjom, za wyjątkiem określonym w ust.21 tego przepisu. Okresy wyłączania naliczania odsetek nie są elementem decyzji wydanej w trybie art. 207 ust.
9. Innymi słowy, nawet w sytuacji uznania, że przepis art. 54 o.p. miałby zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to i tak kwestia wyłączenia okresu naliczania odsetek za zwłokę nie byłaby określona w zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń).
Zasadność powyższego zarzutu czyni bezprzedmiotowe rozważania co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art.188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm).