Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1030/18 oddalił skargę Uniwersytetu M. w Ł. (dalej: skarżący) na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uniwersytet M. w Ł. dnia [...] września 2016 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...] pod nazwą "Budowa Budynku na potrzeby Centrum Przetwarzania Danych i Nauczania Języków Obcych Uniwersytetu M. w Ł. (Centrum Informatyczno - Językowe)" w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna, Działania IV.3 Ochrona powietrza, Poddziałania IV.3.2 Ochrona powietrza Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.
Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku o dofinansowanie oraz do złożenia uzupełnień w zakresie dokumentacji aplikacyjnej w zakresie stwierdzonych błędów formalnych.
W dniu 29 grudnia 2017 r. wnioskodawca złożył poprawiony formularz wniosku o dofinansowanie oraz uzupełnienia do wniosku. Dokumentacja została zweryfikowana przez Komisję Oceny Projektów pod kątem spełnienia kryteriów formalnych dopuszczających oraz formalnych uzupełniających.
Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. wskazano wnioskodawcy, iż kryteria formalne: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, Kwalifikowalność wydatków, Wniosek o dofinansowanie zawiera wszystkie wymagane załączniki, nie zostały spełnione z uwagi na: 1) niewykazanie kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w ramach kategorii kosztów podlegających limitom w ramach cross-financingu, 2) niewydzielenie proporcjonalnie części obejmującej koszty dla: nadzoru inwestorskiego opracowania oraz dokumentacji projektowej, 3) niezłożenie specyfikacji dla usług występujących w projekcie (informacja i promocja). Wskazano wnioskodawcy, aby uzupełnił punkt o limit w ramach cross-financingu.
W dniu 12 lutego 2018 r. Zarząd Województwa Ł. podjął uchwałę nr [...], którą nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny formalnej projektu. Podtrzymano stanowisko, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryteriów formalnych: Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie oraz Kwalifikowalność wydatków.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Sąd I instancji oddalając skargę i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. W ocenie WSA protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut strony zmierzający do wykazania nieprawidłowej oceny formalnej projektu w zakresie kryterium "Zachowana jest spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". WSA zaznaczył, że w ramach tego kryterium ocenie podlega, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne (załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu – kryteria formalne uzupełniające pkt 9).
Zdaniem WSA, IZ RPO WŁ konfrontując treść dokumentacji aplikacyjnej z treścią zarzutów zawartych w proteście prawidłowo uznała, że należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. Sąd podzielił stanowisko IZ, że wnioskodawca w pkt 9 wniosku, zadanie 3 wskazał przeprowadzenie działań promujących budynek pasywny, co oznacza, że powyższy wydatek musi zostać poniesiony w ramach cross-financingu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie pkt IX "Zakres finansowy projektu ogółem", stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu przedmiotowego Konkursu - w części "w ramach kosztów podlegających limitom" wnioskodawca określa sumę wydatków podlegających limitom w ramach poszczególnych zadań, w tym cross-financingu.
WSA zaznaczył, że w piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, iż należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. W ocenie Sądu wobec niewykazania kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w tabeli "w ramach kategorii kosztów podlegających limitom" w ramach cross-financingu, należało stwierdzić, że kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" nie zostało spełnione.
Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w błąd poprzez wskazanie przez pracownika urzędu, że pozycja "działania promocyjne budynek pasywny" nie powinna być ujmowana jako wydatek w ramach cross-financingu, Sąd I instancji uznał, że nie mógł on mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem nie można tej informacji zweryfikować. Z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca zwracała się do IZ o wyjaśnienie treści wezwania. Jednocześnie WSA wskazał, że wszelkie niezbędne dokumenty do sporządzenia prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie projektu udostępnione są w ogłoszeniu o planowanym do przeprowadzenia konkursie. Dla przedmiotowego konkursu informacje udostępnione zostały w Serwisie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego: www.rpo.lodzkie.pl. Rację ma IZ, że wnioskodawca przystępując do konkursu i składając w jego ramach wniosek o dofinansowanie zobligowany jest do stosowania się do odpowiedniej procedury naboru, a zatem powinien wnikliwie się z nią zapoznać.
Nieuzasadnione WSA uznał także zarzuty w zakresie oceny spełnienia kryterium "Kwalifikowalność wydatków". Sąd podzielił stanowisko IZ RPO WŁ, że wnioskodawca był w stanie oszacować wartość kosztu nadzoru inwestorskiego oraz kosztu sporządzenia dokumentacji projektowej, mógł procentowo obliczyć jaką część całości stanowią wydatki niekwalifikowane i tę samą wartość (procentową) przenieść do części niekwalifikowanej projektu w zakresie nadzoru inwestorskiego i dokumentacji projektowej. Treść wezwania była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 5 do SzOOP dla działania IV.3 Ochrona powietrza, pkt 3 za niekwalifikowalne uznaje się "wydatki związane z zagospodarowaniem terenu wokół budynków pasywnych", co oznacza, iż koszty opracowania dokumentacji i nadzoru inwestorskiego obejmujące zakres zewnętrznych robót budowlanych (wydatki niekwalifikowalne) muszą zostać proporcjonalnie przeniesione do wydatków niekwalifikowalnych.
Zdaniem Sądu I instancji, przedłożenie wniosku obarczonego błędami, wynikało z braku należytej staranności w jego przygotowaniu, nie zaś z braku przejrzystości obowiązujących dla tego konkursu reguł. W ocenie Sądu, zarówno zapisy regulaminu, jak i treść wezwania IZ do skorygowania wniosku nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem IZ RPO WŁ prawidłowo nie przychyliła się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w proteście.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I - instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskiej oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego ' Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 320; dalej rozporządzenie nr 1303/2013) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z przejrzystą, rzetelną i obiektywną oceną wniosku, w sytuacji ody prawidłowa ocena wniosku dokonana zgodnie z w/w zasadami doprowadziłaby do ustalenia, że wniosek jest formalnie poprawny, a tym samym spełnia następujące kryteria:
- - "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie";
- - "Kwalifikowalność wydatków".
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W zarzucie tym skarżący kasacyjnie Uniwersytet wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z przejrzystą, rzetelną i obiektywną oceną wniosku, w sytuacji gdy prawidłowa ocena wniosku dokonana zgodnie z ww. zasadami doprowadziłaby do ustalenia, że wniosek jest formalnie poprawny, a tym samym spełnia następujące kryteria: "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie"; "Kwalifikowalność wydatków".
Zauważyć wstępnie należy, że racją ma Sąd i instancji twierdząc, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Powtórzyć w tym miejscu za wcześniejszym orzeczeniem NSA trzeba, że do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16).
W ramach prowadzonego postępowania konkursowego wnioskodawca przystępujący do konkursu chcąc uzyskać dofinansowanie projektu zobowiązany jest do przestrzegania norm konkursowych zawartych, m.in. w Regulaminie konkursu, Instrukcji wypełniania wniosku, czy Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego. W prowadzonym postępowaniu Uniwersytet miał zatem obowiązek stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych.
Podkreślić należy, że wnioskodawca został w postępowaniu konkursowym wezwany do skorygowania błędów formalnych wniosku o dofinansowanie. Korektę tego wniosku przedłożył w dniu 29 grudnia 2017 r. W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej skorygowanego wniosku o dofinansowanie stwierdzono, że nie spełnia on kryteriów formalnych uzupełniających, tj.: "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" oraz "Kwalifikowalność wydatków".
Za nieusprawiedliwione należy uznać twierdzenie skarżącego kasacyjnie dotyczące nieprawidłowej oceny formalnej projektu w zakresie kryterium "Zachowana jest spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". W ramach tego kryterium ocenie podlega, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne (załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu – kryteria formalne uzupełniające pkt 9).
Z treści Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie pkt IX "Zakres finansowy projektu ogółem", stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu przedmiotowego Konkursu - w części "w ramach kosztów podlegających limitom", wynika, że wnioskodawca określa sumę wydatków podlegających limitom w ramach poszczególnych zadań, w tym cross-financingu. W myśl zaś załącznika nr 5 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 dla działania IV.3 Ochrona powietrza, pkt 3 Wydatki związane z cross-financingiem (do 10% finansowania unijnego w ramach projektu) - realizowane w ramach cross-financingu działania mogą być stosowane w przypadku, kiedy stanowią integralną część projektu i dotyczą wydatków na organizację i przeprowadzenie akcji promocyjnych i informacyjnych wśród mieszkańców objętych projektem inwestycyjnym.
Zasadnie zatem IZ uznała, że wnioskodawca w pkt 9 wniosku, zadanie 3 wskazał przeprowadzenie działań promujących budynek pasywny, co oznacza, że powyższy wydatek musi zostać poniesiony w ramach cross-financingu.
Wskazać w tym miejscu należy, że "cross financing" to elastyczny sposób finansowania projektów, polegający na dofinansowaniu w ramach projektu z udziałem środków z EFRR komplementarnych działań wchodzących w zakres EFS oraz dofinansowaniu w ramach projektu z udziałem środków z EFS komplementarnych działań wchodzących w zakres EFRR. Innymi słowy, jeżeli projekt dotyczy inwestycji infrastrukturalnej możliwe jest włączenie do projektu tzw. wydatków miękkich (czyli np. kosztów szkoleń czy doradztwa) pod warunkiem, że poniesienie takich wydatków jest uzasadnione osiągnięciem spójności projektu. Analogicznie, jeżeli projekt ma charakter miękki (czyli dotyczy szkoleń, doradztwa, podnoszenia kompetencji, wprowadzania nowych rozwiązań organizacyjnych, itp.) można uzupełnić projekt o pewne wydatki materialne (jak np. urządzenia), ale tylko te, które są potrzebne do realizacji i powodzenia projektu (http:// www.up.poznan.pl).
W piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano wnioskodawcy, iż należy uzupełnić punkt IX formularza wniosku o dofinansowanie w zakresie wskazania limitu dla wydatku kwalifikowalnego w ramach cross-financingu. Wobec niewykazania kosztów związanych z promocją budynku pasywnego w tabeli "w ramach kategorii kosztów podlegających limitom" w ramach cross-financingu, należało stwierdzić, że kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" nie zostało spełnione.
Zasadnie, w ocenie NSA, przyjął Sąd I instancji, że podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut dotyczący udzielenia mu błędnej informacji nie mógł mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż nie można tej informacji zweryfikować. Z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca zwracała się do IZ o wyjaśnienie treści wezwania. Twierdzenie Uniwersytetu należy uznać za gołosłowne nie przedstawiono bowiem żadnych konkretnych danych, które mogłyby uprawdopodobnić powoływane zdarzenie. Nie wskazano kto i w jakich okolicznościach udzielił błędnych informacji telefonicznie, jak i w bezpośredniej rozmowie. Poza tym mając na względzie treść obowiązujących w konkursie jednoznacznych regulacji dotyczących cross financingu – Instrukcji wypełniania wniosku oraz załącznika nr 5 do Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego, trudno zaakceptować twierdzenie strony o wprowadzeniu jej w błąd przez przedstawiciele IZ.
Mając zatem na uwadze regulacje konkursowe wynikające z Regulamin konkursu, Instrukcji wypełniania wniosku oraz Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, należy stwierdzić, że jeżeli skarżący kasacyjnie Uniwersytet złożył wniosek o dofinansowanie budynku pasywnego, to był zobligowany do przeprowadzania działań promujących, które zgodnie z regulaminem konkursu oraz SZOOP, musiały być uwzględnione w ramach cross - financingu.
Niewątpliwie zasadnie uznał Sąd I instancji, że wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie oraz później ewentualną jego korektę powinien dochować należytej staranności i sprawdzić, czy wszystkie błędy zostały należycie poprawione.
Dlatego też za usprawiedliwioną należało uznać ocenę IZ zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że kryterium "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" nie zostało spełnione.
Za nieuzasadnione należało też uznać twierdzenia skarżącego kasacyjnie Uniwersytetu w zakresie oceny spełnienia przez stronę kryterium "Kwalifikowalność wydatków". W ramach ww. kryterium ocenie podlega, czy planowane przez wnioskodawcę w ramach projektu wydatki są zgodne z wytycznymi horyzontalnymi lub programowymi dot. kwalifikowalności wydatków oraz przepisami o pomocy publicznej (załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu – kryteria formalne uzupełniające pkt 10).
Sąd kasacyjny akceptuje w okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko IZ oraz Sądu I instancji, że wnioskodawca był w stanie oszacować wartość kosztu nadzoru inwestorskiego oraz kosztu sporządzenia dokumentacji projektowej i mógł procentowo obliczyć jaką część całości stanowią wydatki niekwalifikowane i tę samą wartość (procentową) przenieść do części niekwalifikowanej projektu w zakresie nadzoru inwestorskiego i dokumentacji projektowej.
Podkreślić należy, że treść wezwania, także i w tym zakresie była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto zauważyć należy, że w myśl załącznika nr 5 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych dla działania IV.3 Ochrona powietrza, pkt 3 za niekwalifikowalne uznaje się "wydatki związane z zagospodarowaniem terenu wokół budynków pasywnych", co skutkuje tym, iż koszty opracowania dokumentacji i nadzoru inwestorskiego obejmujące zakres zewnętrznych robót budowlanych muszą zostać proporcjonalnie przeniesione do wydatków niekwalifikowalnych.
Oszacowanie wielkości wydatków oznacza określenie ich w przybliżeniu, nie musi to być dokładne wskazanie wielkości wydatku poniesionego na dany cel. Nie można zgodzić się też z twierdzeniem, że wydatki te równe były zeru. To, że przedmiotowe działania były wykonane przez pracowników skarżącego kasacyjnie Uniwersytetu w ramach wykonywanych obowiązków służbowych nie oznacza, że były one nieekwiwalentne. Wchodziły one bowiem w ramy obowiązków pracowniczych, za które pracownikom wypłacane było wynagrodzenie. Należało zatem ustalić ich zakres i wartość w ramach wszystkich wykonywanych przez te osoby obowiązków. Było to możliwe, tym bardziej, że wartości te miały być jedynie oszacowane, czyli ustalone w sposób przybliżony do wartości rzeczywistych.
Skonstatować zatem należy, że zasadnie IZ przyjęła i zaakceptował to stanowisko Sąd I instancji, iż kryterium "Kwalifikowalność wydatków" nie zostało spełnione.
Tym samym postawiony zarzut określony co do jego treści w petitum skargi kasacyjnej w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).