Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wyrokiem z dnia 23 pażdziernika 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 708/18 na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a" oddalił skargę [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z 2 lutego 2018 r. nr 9/2018, utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Łodzi (dalej: "Dyrektor Oddziału") z 15 grudnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania odwoławczego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 28 kwietnia 2017 r. nr 001/2017 Kierownik Zgierskiego Biura Powiatowego ARiMR z/s w Aleksandrowie Łódzkim (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego") ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Od tej decyzji Strona złożyła odwołanie.
Pismami z 25 lipca, z 23 sierpnia, z 25 września, z 25 października oraz z 27 listopada 2017 r. Dyrektor Oddziału zawiadamiał Skarżącego o przedłużeniu postępowania odwoławczego i niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.".
W dniu 2 października 2017 r. do siedziby Dyrektora Oddziału wpłynęło uzupełnienie odwołania.
Postanowieniem z 15 grudnia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 28 kwietnia 2017 r. nr 001/2017 ustalającej Stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu podniesiono, iż w związku z wydaniem 13 grudnia 2017 r. przez Dyrektora Oddziału decyzji nr 743/2017 o uchyleniu decyzji nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, zachodzi konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych Stronie na mocy następujących decyzji: [...] wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego.
Zdaniem Dyrektora Oddziału w rozpoznawanej sprawie powstało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, a taka okoliczność obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Pismem z 9 stycznia 2018 r. Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie do Prezesa ARiMR.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego zażalenia, Prezes ARiMR postanowieniem z 2 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Dyrektora Oddziału, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu Prezes ARiMR w sposób obszerny wyjaśnił pojęcie "zagadnienia wstępnego". Ponadto podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy ustalenia Stronie kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu przed organem II instancji, uzależnione jest od rozstrzygnięcia, czy Stronie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym, czy zachowano warunki realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na rok 2013.
Z akt sprawy wynika natomiast, że Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] z 28 kwietnia 2017 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Strona odwołała się od tej decyzji do organu wyższej instancji. Dyrektor Oddziału 13 grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, co oznacza że sprawa przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej nie została rozstrzygnięta.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału z 15 grudnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 28 kwietnia 2017 r. nr [...]) nie jest możliwe bez uprzedniego zakończenia postępowania rozstrzygającego, czy Stronie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym, czy zachowano warunki realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na rok 2013.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanym przypadku zachodzi wymagana art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zależność pomiędzy obu sprawami i rozstrzygnięciami.
Rozstrzygnięcie sprawy ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu przed organem II instancji uzależnione jest od rozstrzygnięcia, czy Skarżącemu przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym czy zachował warunki realizacji programu rolnośrodowiskowego na rok 2013.
Zdaniem Sądu od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, zależy rozpatrzenie przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi odwołania od decyzji Kierownika Zgierskiego Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 kwietnia 2017 r. Nr [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, umożliwi dokonanie oceny, czy istniały przesłanki do ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie weryfikację wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, iż nie znajdują uzasadnienia zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. W ocenie WSA w Warszawie wyjaśniono wszystkie niezbędne do wydania postanowienia okoliczności faktyczne oraz przesłanki, jakimi kierował się organ w toku postępowania, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez [...], w której zarzucił Sądowi I instancji:
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a i z art. 8 K.p.a (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r.) polegające na wadliwej, niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i jego nieuchyleniu w sytuacji, gdy wydane zostało z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów polegającymi m.in. na błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa i przyjęciu, że w postępowaniu odwoławczym pojawiło się zagadnienie wstępne, które obliguje organ odwoławczy do zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu w ogóle w sprawie nie wystąpiło, natomiast istniała podstawa do umorzenia postępowania w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego co korzysta z pierwszeństwa i wyłącza dopuszczalność zawieszenia takiego postępowania oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, a to z uwagi na odstąpienie od praktyki takiego samego rozstrzygania kwestii zawieszenia w takim samym stanie prawnym i faktycznym,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz na nierozważeniu zarzutów skargi, a tym samym nierozpoznanie istoty tych zarzutów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi nr [...] z dnia 15 grudnia 2017r.
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nakazywało rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 193 zd. drugie p.p.s.a., odniósł się wyłącznie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wobec czego, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany do wskazania konkretnych przepisów prawa oraz wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie i dodatkowo, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby inne.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, CBOSA). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, które dla potrzeb rozpatrywanej sprawy nie mogły mieć w znacznej części znaczenia.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa ARiMR, stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem. Rozpoznając sprawę w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje usprawiedliwienia.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Prezes ARiMR nie naruszył prawa, utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARMiMR w Łodzi, który zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, ze względu na wszczęte i prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie przyznania Skarżącemu kasacyjnie, płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. W ocenie Sądu I instancji od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia, zależy rozpatrzenie przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi odwołania od decyzji Kierownika Zgierskiego Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 kwietnia 2017 r. Nr [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, bowiem dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, umożliwi dokonanie oceny, czy istniały przesłanki do ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie weryfikację wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak widać, przepis określa cztery istotne elementy, których łączne spełnienie skutkować musi zawieszeniem postępowania, a mianowicie:
- 1) w toku postępowania pojawia się zagadnienie wstępne,
- 2) należy ono do innego organu lub sądu,
- 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi poprzedzać załatwienie sprawy i
- 4) istnieje zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a załatwieniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym zasadnicze znaczenie należy przypisać pojęciu zagadnienia wstępnego.
W tej kwestii zgodnie przyjmuje się w doktrynie, że zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne rozumiane jako mający podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy problem, wynikły w toku postępowania administracyjnego, wymagający rozstrzygnięcia go przez inny organ lub sąd (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, 16 wyd., Wolters Kluwer 2018, A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Wolters Kluwer 2018, str. 645 - 646 i B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, C.H.Beck, Warszawa 2017, str. 521 - 523, a także wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 820/09, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt II GSK 161/15; te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia. nsa.gov.pl).
Dodać trzeba, że w pojęciu tym nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie określonej i podstawowej dla wyniku sprawy kwestii prawnej, która albo stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, albo której wyjaśnienie jest konieczne ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. W każdym przypadku organ, przed którym toczy się postępowanie musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym i w razie stwierdzenia, że związek taki nie występuje zawieszenie postępowania należy traktować jako niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r. o sygn. akt I OSK 541/18 i wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2017/11.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż organy orzekające w sprawie wykazały, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wymagające odrębnego rozstrzygnięcia, obligujące organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń przez Skarżącego z tytułu płatności rolnośrodowiskowej. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd I instancji, który w skardze kasacyjnej, nie jest kwestionowany postępowanie w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosku Skarżącego toczyło się od dnia 11 maja 2013 r.
Kierownik Zgierskiego Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Łódzkim w dniu 28 kwietnia 2017 r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Strona odwołała się od tej decyzji. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi w dniu 13 grudnia 2017 r. wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu ww. decyzji z dnia 28 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że sprawa przyznania przedmiotowej płatności rolnośrodowiskowej Skarżącemu nie została rozstrzygnięta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ona w bezpośrednim związku z wydaniem decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z tytułu przyznanych płatności rolnośrodowiskowych. Nie zostało bowiem zakończone postępowanie mające na celu ustalenie, czy warunki przyznania tej płatności zostały zachowane. Rozstrzygnięcie sprawy ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w postępowaniu przed organem II instancji uzależnione jest od rozstrzygnięcia, czy Skarżącemu przysługuje płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, a tym samym czy zachował warunki realizacji programu rolnośrodowiskowego na ten rok.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż nie może też budzić wątpliwości, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w doktrynie i w przeważającej części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa stanowisko, iż " (...) z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ" (B. Adamiak, op. cit., str. 521 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 68/16, wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 820/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt II GSK 1147/10).
Trudno wszakże nie dostrzec przewidzianych obowiązującymi przepisami i coraz liczniej występujących sytuacji, w których kompetencje tego samego organu są tak ukształtowane, że staje się on właściwy do rozstrzygania spraw w całkowicie różnych postępowaniach i na podstawie całkowicie odmiennych przepisów, stwarzających potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia kwestii prawnej w postępowaniu prowadzonym w innym trybie. Dynamicznie zmieniające się prawo administracyjne wymusza w określonych prawem sytuacjach przyjęcie innego, niźli tylko gramatyczny, modelu wykładni w kierunku wykładni funkcjonalnej, nieniweczącej celu instytucji zawieszenia postępowania jakim jest uprzednie, niezbędne rozstrzygnięcie wynikłej w toku postępowania kwestii prawnej bez szkody dla biegu i ciągłości tego postępowania. Nie przecząc zatem jednoznacznej treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kształtującej obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny, niż prowadzący postępowanie administracyjne organ, za zgodne z prawem uznać należy wykorzystanie tej instytucji procesowej przez organ, który załatwiając indywidualną sprawę administracyjną - z racji przyznanych kompetencji - władny jest równocześnie rozstrzygnąć niezbędną wątpliwą kwestię prawną (podobnie: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15, publ.
ONSAiWSA z 2017 Nr 6, poz. 109 i powołane przez WSA: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 951/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5456/16). W każdym jednak przypadku organ zobowiązany jest badać czy powstały w toku postępowania administracyjnego problem prawny uniemożliwia załatwienie sprawy bez jego odrębnego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze za bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji poprzez błędną wykładnię art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenia art.8 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż postępowanie powinno zostać umorzone, odwołując się do innych orzeczeń organów w podobnych sprawach. Nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art.105 k.p.a. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. stąd argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. To, że organ orzekał w innych sprawach w sposób odmienny niż w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o niezgodności z prawem zaskarżonego w sprawie wyroku Sądu I instancji.
Odnosząc się do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż w orzecznictwie funkcjonuje od dawna utrwalony pogląd, że na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 wskazanej ustawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 23 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 408/05, że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższego przepisu. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).
Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy. Tymczasem tak omawiany zarzut rozumie autor skargi kasacyjnej w związku z czym nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Przypomnieć warto pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i przedstawianych przez strony. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Dokonana przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu, prowadząca do oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, a więc uznania braku podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa (art. 151) znajduje swój wyraz nie tylko w rozstrzygnięciu zapadającym w formie wyroku (art. 132), ale również w jego uzasadnieniu (art. 141 § 4).Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie, jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
W kontekście takiego sprawozdawczego charakteru uzasadnienia wyroku poddanego kontroli kasacyjnej stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA, choć lakoniczne w swej treści warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. nie narusza w stopniu, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Reasumując, wobec nie podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.105 k.p.a. czy też innych przepisów procedury administracyjnej, w powiązaniu z przepisami p.p.s.a., które podważałaby ustalenia faktyczne sprawy zaakceptowane przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, wynikające z art.183 p.p.s.a. nie jest władny w postępowaniu kasacyjnym, rozstrzygnąć zasadności podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestii umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie i zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy orzekające w sprawie. Dlatego też podnoszone w ramach naruszenia art.141§ 4 p.p.s.a. zarzuty co do błędnego rozstrzygnięcia proceduralnego w sprawie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.ps.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat czynności za radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)