Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 365/17 oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 31 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Postępowanie egzekucyjne wobec [...] – dalej: skarżącej lub strony - zostało wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z 12 lipca 2016 r. nr [...] obejmującego opłatę dodatkową za nie wniesienie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w wysokości 100 zł. Wystawienie tytułu poprzedzono doręczeniem stronie upomnienia 24 marca 2016 r. Skarżąca wniosła zarzuty powołując się na błąd co do osoby zobowiązanej. Podniosła, że nie korzystała ze strefy we wskazanych miejscach i czasie, zaś organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie a jedynie oparł się na tytule prawnym do samochodu. Strona wskazała, że nie jest jedynym właścicielem przedmiotowego pojazdu o nr rej. [...], a ponadto organ dokonał zajęcia emerytury przed rozpatrzeniem zarzutów.
Organ I instancji postanowieniem z 7 października 2016 r. uznał zarzut za niezasadny.
Orzekając na skutek zażalenia skarżącej SKO w Poznaniu postanowieniem z 31 stycznia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że strona jako jeden ze współwłaścicieli pojazdu nie jest osobą wyłącznie zobowiązaną do uiszczenia opłaty dodatkowej wskazanej w art. 13 f ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 dalej: udp lub ustawa o drogach publicznych), ale na etapie postępowania egzekucyjnego wierzyciel ma możliwość wyboru dłużnika – spośród solidarnie zobowiązanych – wobec którego będzie prowadzona egzekucja. W sprawie chodzi o opłaty za parkowanie spornym pojazdem w strefie w dniach 20.11.2014 r. i 5.01.2015 r. Opłata dodatkowa jest pobierana na podstawie art. 13f ufp za nieuiszczenie opłat wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy. Obowiązek egzekwowany w sprawie wynika zatem bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych jak i z prawa miejscowego (uchwała nr XXXIV/269/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 2 grudnia 2003r. w sprawie ustalenia w Poznaniu strefy płatnego parkowania, stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Dowodem powstania obowiązku jest wezwanie – raport wystawiany przy kontrolera w strefie po stwierdzeniu nieopłaconego postoju.
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe postanowienie WSA w Poznaniu podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo uznały zarzut skarżącej za niezasadny. W art. 13 ust. 1 pkt 1 udp zobowiązuje korzystającego z dróg publicznych do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W lit. f) cyt. przepisu stwierdza się, że za nieziszczenie powyższej opłaty pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość określa rada gminy (rada miasta) a pobiera zarząd drogi. W sprawie bezsporny był fakt parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co też wynika też z raportu wystawionego przez kontrolera w strefie po stwierdzeniu nieopłaconego postoju. Skarżąca jest współwłaścicielem pojazdu, co wynika z informacji CEPiK znajdującej się w aktach sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że właściciel pojazdu jest zobowiązanym do uiszczenia opłaty i opłaty dodatkowej za parkowanie do chwili, gdy wskaże faktycznego użytkownika pojazdu w dacie jego parkowania. Organ nie ma możliwości, aby prowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej. W tej sytuacji organ egzekucyjny ma prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel samochodu. Skarżąca nie wskazała, kto faktycznie parkował pojazdem, twierdziła jedynie, że ona nie była tą osobą. Tego rodzaju stanowisko nie zwalniało jej jednak od obowiązku poniesienia opłaty. Strona jako jeden ze współwłaścicieli pojazdu (solidarnie odpowiedzialna) nie jest osobą wyłącznie zobowiązaną do uiszczenia opłaty dodatkowej wskazanej w art. 13 f udp. Niemniej to wierzyciel ma prawo wyboru który z dłużników solidarnych ma zapłacić dług - to prawo wierzyciela wynika z art. 366 § 1 k.c. Opłata dodatkowa jest pobierana na podstawie art. 13 f udp za nieuiszczenie opłat wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy.
Jej wysokość została określona uchwałą nr XXXIV/269/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 2 grudnia 2003r. Obowiązek egzekwowany w niniejszej sprawie wynika zatem bezpośrednio z przepisów udp. Dowodem powstania obowiązku jest wezwanie – raport wystawiany przy kontrolera w strefie po stwierdzeniu nieopłaconego postoju. Oznacza to, że na etapie postępowania egzekucyjnego wierzyciel ma możliwość wyboru dłużnika – spośród solidarnie zobowiązanych (współwłaścicieli) – wobec którego będzie prowadzona egzekucja. Jeżeli skarżąca nie wskazała osoby parkującej pojazdem, to ponosi odpowiedzialność za opłatę dodatkową jako jeden ze współwłaścicieli.
[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie złożonego środka odwoławczego na rozprawie wraz z zajęciem podniesionymi w niniejszej skardze problemami prawnymi w drodze uchwały co do zasady prawnej z następstwem zmiany zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem w całości wniesionej przez skarżącą skargi do Sądu i na koszt przeciwnika sporu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 13 udp, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, bez wskazania ustawowej podstawy prawnej w drodze nie opartych na prawie i nie będących w jego granicach interpretacjach ustaw oraz poglądach, w oparciu wyłącznie o ustalenie faktu praw współwłasności danej osoby do danego pojazdu, z założeniem jakoby wg treści tego przepisu oraz objętych interpretacją zaskarżonego wyroku ustaw, zobowiązaną do zapłaty opłaty była osoba, która może korzystać ze strefy parkowania, w tym posiadająca uprawnienia właścicielskie lub współwłaścicielskie do parkującego w strefie pojazdu a nie wykazała komu na ten czas użyczyła pojazd z konsekwencją, że zobowiązaną do opłaty dodatkowej za nie opłacenie korzystania ze strefy parkowania jest osoba, która mogła być zobowiązana do opłaty za te korzystanie, wszystko z obrazą art. 7, w związku z art. 10 i art. 175 § 1 Konstytucji RP, podczas w rzeczywistości - przepis art. 13 udp - jak i objęte interpretacją zaskarżonego wyroku ustawy stanowią, iż do wniesienia opłaty za korzystanie ze strefy parkowania jest tylko ten kto z tej strefy korzystał i w konsekwencji, że zobowiązanym do opłaty dodatkowej za nie opłacenie korzystania ze strefy parkowania jest wyłącznie osoba, która była zobowiązana do wniesienia opłaty za te korzystanie, przy równoczesnym nie ustanowieniu wobec danego współwłaściciela danego pojazdu jakichkolwiek jego obowiązków, w tym ujawnienia komu osoba ta wówczas użyczyła swój pojazd jak i to, że wskazany tu przepis udp oraz objęte interpretacją zaskarżonego wyroku ustawy nie tylko, że nie zostały przekroczone w ich granicach, lecz na takie interpretowanie w ogóle nie pozwalają.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 7 stycznia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem Sądu I instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub/oraz prawa materialnego.
Wnoszący skargę kasacyjną, oprócz obowiązku właściwego zredagowania zarzutów kasacyjnych jest również zobowiązany, w myśl art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., który stanowi, że "skarga kasacyjna powinna zawierać: (...) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (...).", do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa oraz do wykazania, na czym to naruszenie polega (błędnej wykładni, niewłaściwym zastosowaniu), a w przypadku naruszenia prawa procesowego do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to podjęte rozstrzygnięcie byłoby innej treści.
W podstawie kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zarzucając "bezpodstawne przyjęcie" w istocie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, co zgodnie z przytoczonymi regulacjami art. 174 pkt 2) w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymagało nie tylko wskazania konkretnego przepisu o charakterze procesowym, ale też wykazania, na czym to naruszenie polega oraz, że mogło ono mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie Sądu I instancji byłoby inne. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia w pełni wskazanych wymogów, ponieważ autor skargi kasacyjnej oprócz powołania art. 13 ustawy o drogach publicznych (bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych) oraz art. 7 w związku z art. 10 i art. 175 § 1 Konstytucji RP nie przedstawił pełnego uzasadnienia sformułowanego przez siebie zarzutu w zakresie dotyczącym wadliwego prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest tożsamy z zarzutem podniesionym w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Sądu I instancji dotyczącą wykładni przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. I, tak: "Należy wskazać, że obowiązek poniesienia opłat za parkowanie określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) – art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.
Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3). Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2). Opłaty te, a więc zarówno opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5).
Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miasta, stanowiącej akt prawa miejscowego. Obowiązek taki powinien zostać wykonany niezwłocznie po wystąpieniu określonego stanu faktycznego (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej - nieuiszczenia opłaty parkingowej), z wystąpieniem, którego ustawa wiąże ten obowiązek. Dla realizacji obowiązku poniesienia opłaty parkingowej nie jest, zatem konieczna jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji). Ze względu na jej funkcjonale związanie z opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, również w przypadku powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, wydanie takiego indywidualnego aktu administracyjnego nie jest wymagane.
Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Również przepisy ustawy stwierdzające, że opłaty te są "pobierane", nie zaś "wymierzane" czy "ustalane" albo "określane" przez organ administracji, potwierdza zasadność tego wniosku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanym przypadku skarżąca nie ma racji podnosząc, że organy administracyjne nie wykazały, że to właśnie ona w dniach i miejscach podanych w decyzji korzystała z samochodu, gdyż – jak słusznie podniosły organy administracyjne obu instancji – do wniesienia opłat za postój pojazdu bądź opłat dodatkowych w związku z parkowaniem pojazdu zobowiązany jest podmiot korzystający z dróg – kierowca korzystający ze strefy płatnego parkowania. Może nim być zarówno właściciel, współwłaściciel, jak też osoba, która faktycznie włada samochodem, jednak w takich przypadkach stosuje się domniemanie faktyczne, zgodnie, z którym za zobowiązanego uważa się właściciela lub współwłaściciela pojazdu do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu.
Tym samym, jak prawidłowo zaznaczył organ, to na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt II GSK 1730/11). Ustawa o drogach publicznych nie wymaga od wierzyciela, aby to on wykazał, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej ciąży na konkretnej osobie – osobie innej od właściciela pojazdu, o ile to taka właśnie osoba rzeczywiście korzystała z pojazdu. (...) Organ jest uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie, z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu aż do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku, wskazując faktycznego użytkownika samochodu. To na właścicielu pojazdu spoczywa zatem ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. Dowód taki musi zaś polegać na wskazaniu konkretnej osoby i wszystkich danych tak, aby było możliwe skuteczne wyegzekwowanie należnych opłat od tej osoby."
Jednocześnie należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie był zatem uprawniony do badania zgodności z prawem przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...] obejmującego opłatę dodatkową za nie wniesienie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w wysokości 100 zł. Należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Przyjęty stan faktyczny jest wiążący dla sądu kasacyjnego, wobec braku zarzutów co do prawidłowości jego ustalenia.
Z tych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a., podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.