Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. o sygnaturze III SA/Kr 69/05 oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2004 r. o nr [...] w przedmiocie dopuszczenia towaru do obrotu. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Poprzednie decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie były dwukrotnie uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokami: z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Kr 1420/97, i z dnia 23 października 2003 r., sygn. akt I SA/Kr 144/01.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 1996 r. P. K. wprowadził na polski obszar celny używany samochód osobowy marki Alfa Romeo. Zawarta w dowodzie odprawy celnej decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w K., na podstawie której dopuszczono towar do obrotu i wymierzono należności celne, została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w K. Ponownie rozpoznając sprawę organ celny I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. dopuścił przedmiotowy samochód do obrotu na polskim obszarze celnym, lecz nie wymierzył należności celnych z uwagi na niedopuszczalność takiego wymiaru po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek uiszczenia powyższych należności, czyli od dnia przemieszczenia towaru przez granicę celną.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (t.j.: Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.) nie można wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek ich uiszczenia. Obowiązek ten powstaje z chwilą przywozu towaru z zagranicy. W niniejszej sprawie powyższy termin upłynął z dniem [...] kwietnia 1998 r. Po tej dacie nie było zatem możliwe wydanie decyzji w sprawie wymiaru należności celnych. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w K., który w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 października 2003 r., sygn. akt I SA/Kr 144/01, stwierdził, że art. 83 ust. 1 Prawa celnego ogranicza możliwość wymiaru należności celnych, ale nie ogranicza możliwości dopuszczenia towaru do obrotu na polskim obszarze celnym.
Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły Sąd I instancji stwierdził, że zasada szybkości oraz wynikający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Ustawodawca na pierwszym miejscu postawił wnikliwość postępowania, a następnie szybkość postępowania. Pominięcie reguł prawa procesowego, a zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej, powodowałoby wadliwość postępowania i w konsekwencji możliwość wadliwego zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie organ celny wnikliwie prowadził postępowanie i niejednokrotnie wzywał stronę do złożenia wyjaśnień lub nadesłania określonych dokumentów. Konieczność wyjaśnienia wielu okoliczności (np. kwestionowanego przez skarżącego roku produkcji samochodu, możliwość uznania preferencji na podstawie przedłożonego świadectwa EUR.2, czy też prawidłowość udokumentowania zwrotu podatku od wartości dodanej – MWSt, uiszczonego przez skarżącego w kraju zakupu pojazdu) miała niewątpliwie wpływ na czas prowadzonego postępowania.
Powyższe oznaczało, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej P. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (t.j.: Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący zarzucił uchybienie art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 121 ust. 1, art. 122 i art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż nie jest możliwe zweryfikowanie wartości celnej po upływie 2 lat w przypadku, gdy przewlekłość postępowania nie została spowodowana przez stronę. Powyższy termin tzw. przedawnienia do wydania decyzji w sprawie wymiaru cła miał na celu motywowanie organów celnych do szybkiego i wnikliwego zbadania sprawy. Interpretacja art. 83 ust. 1 Prawa celnego na niekorzyść podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności celnych prowadziłaby do sytuacji, w której organy celne bezkarnie wydawałyby decyzje w sprawie wymiaru cła biorąc pod uwagę zawyżone wartości celne, pobierałyby zawyżone cło, a następnie postępowanie odwoławcze prowadziłyby w sposób przewlekły, by przeciągnąć sprawę ponad 2-letni okres. Umożliwiłoby to powołanie się na niemożność wydania nowej decyzji zmieniającej dotychczas ustalony wymiar cła lub wartości celnej. W przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły nie podejmowano żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania.
Organ celny pod pozorem wnikliwej oceny dopuścił się naruszenia podstawowych konstytucyjnych zasad i naraził skarżącego na szkodę, gdyż wskutek wadliwego ustalenia wartości celnej towaru, zawyżeniu uległy inne należności publicznoprawne, które musiał uiścić skarżący.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 wyżej wymienionej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują art. 134, art. 145 § 1 pkt b cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 121 ust. 1, art. 122 i art. 125 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).
Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 134, a więc działania Sądu I instancji z urzędu. Zarzut ten w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami proceduralnymi koncentruje się wokół zagadnienia dotyczącego przewlekłości postępowania. Chodzi o to, że nie dostrzeżono naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej prowadzącego do przewlekłości postępowania, co miało istotny wpływ na przebieg postępowania i wynik sprawy oraz doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu. Zarzut ten należy rozważyć w kategoriach oceny działania Sądu I instancji z urzędu, skoro brak było działania strony w tym zakresie. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest przyjęciem, że obowiązkiem Sądu I instancji było zbadać i ocenić przesłanki przewlekłości postępowania, które doprowadziły do przedawnienia.
Istotą przedawnienia jest wygaśnięcie długu celnego. W przedmiotowej sprawie polega to na wyłączeniu możliwości określenia decyzją organu celnego wartości celnej towaru i niedopuszczalność ponownego wymiaru należności celnych. Chodzi o brak możliwości wydania decyzji w sprawie wymiaru należności celnej po upływie dwóch lat od dnia, w którym powstał obowiązek jego uiszczenia. Oznacza to, że Sąd I instancji badając legalność decyzji administracyjnej bierze pod uwagę i zestawia regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym na jakim oparte są jego elementy. Obejmuje swoją działalnością kontrolną postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Czyni to jednak nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego, ale kontroli tej konkretyzacji. O ile przepisy prawa materialnego w niniejszej sprawie w zakresie przedawnienia wyznaczyły przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, a więc granicę stosunku administracyjnoprawnego, to nie można zarzucić Sądowi I instancji, że był zobligowany do działania w zakresie wskazanym w zarzucie skargi kasacyjnej.
Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tego zagadnienia i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną argumentację w tym przedmiocie. Dodać jedynie należy, że istotnie realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana obok przepisów określających terminy załatwienia sprawy. Strona ma jednak prawo bronić się przed bezczynnością organu i może domagać się jej usunięcia. Skarżący jednak nie skorzystał z tego środka prawnego, a z ustaleń Sądu I instancji wynika, że przed stwierdzonym upływem okresu przedawnienia skarżący wzywany był przez organ celny do przedstawienia oryginału dokumentu potwierdzającego zwrot podatku MWSt i w wyznaczonym terminie tego nie uczynił.
Oddzielnego omówienia w sprawie wymaga też kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego podany w skardze kasacyjnej. Chodzi o art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 83 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (t.j.: Dz. U. z 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.).
Skarżący powołał błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Podczas gdy przepis art. 174 pkt 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że o ile w skardze kasacyjnej powołuje się na naruszenie prawa materialnego, to chodzi o błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia te są nawzajem wykluczające skoro w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, gdy zastosowany przepis był właściwy lecz jego treść została błędnie zrozumiana lub źle zinterpretowana. W drugim przypadku chodzi natomiast o sytuację, gdy posłużono się przepisem nieznajdującym zastosowania w danym stanie faktycznym, czyli niewłaściwie porównano ustalony stan faktyczny z hipotetycznym stanem faktycznym wynikającym z hipotezy normy prawnej. Oznacza to, że nie można naruszyć w danej sprawie konkretnego przepisu prawa materialnego w ten sposób, że równocześnie został źle zinterpretowany, źle zastosowany i wreszcie niezastosowany w ogóle.
Mimo powyższych nieprawidłowości Sąd przyjął, że w istocie chodzi o złe zinterpretowanie, skoro skarżący wywodzi, że po upływie terminu przedawnienia możliwe jest zweryfikowanie wartości celnej w sytuacji, gdy doszło do przewlekłości postępowania, które nie zostało przez skarżącego zawinione. Zakwestionowany art. 83 ust. 1 powołanego wyżej Prawa celnego ogranicza czasowo wymiar należności celnych. Uwzględnienie upływu czasu następuje z mocy prawa z urzędu, co oznacza, że po tym terminie nie jest możliwe wydanie decyzji o zmianie wartości celnej. Instytucja przedawnienia jest jednym ze sposobów wygaśnięcia zobowiązania, gdyż ma na celu uregulowanie sytuacji prawnej przeciągającego się w czasie stosunku prawno-celnego, nawet kosztem niewykonania zobowiązania. Nie może być odroczona, ani przesunięta w czasie, gdyż nie mają do niej zastosowania instytucje określone w art. 48 § 1 lub art. 50 Ordynacji podatkowej, czy też w innych przepisach prawa.
Oceny tej nie może też zmienić przewlekłość postępowania, ani art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przewlekłość postępowania została już wyżej omówiona i skarżący niewątpliwie miał wpływ na przerwanie tej przewlekłości, z czego jednak nie skorzystał. Odwołanie się do art. 2 Konstytucji jest niezasadne, gdyż sądy mogą stosować tylko te przepisy Konstytucji, które są bezpośrednio stosowalne (wyrok SN z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt IV CKN 320/01; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt I GSK 1921/06). Do tej grupy nie należą natomiast przepisy ujęte w sposób ogólny, w tym między innymi art. 2 Konstytucji, który jest niewystarczający do skonstruowania normy mogącej służyć za podstawę rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Oznacza to, że dokonana przez Sąd I instancji ocena sytuacji prawnej skarżącego jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Podsumowując powyższe należy zauważyć, że w zarzutach procesowych skarżący powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że argumentacja uzasadnienia nie odwoływała się do podstaw związanych ze wznowieniem postępowania administracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za oczywistą omyłkę i przyjął, że w istocie chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy i w tym zakresie dokonał tylko oceny w ramach przytoczonych pozostałych podstaw procesowych.
Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).