Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 955/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę D. T. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr 47/2018, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2016 r. organu I instancji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016;
2) obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. 2014 r., poz. 324 - zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym z dnia 12 marca 2014 r.") poprzez przyjęcie, że hipoteza tego przepisu pozwala na uznanie, że rolnik nie może dokonywać zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego również w przypadku polegającym na jednorazowym dodaniu w drugim lub trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § (brak numeru), jeżeli zmiana ta jest kontynuowana w latach kolejnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na skorzystanie z instytucji stwierdzenia nieważności, w sytuacji dokonania odmiennej interpretacji przepisu prawa i powinna zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, najważniejszym celem programu rolnośrodowiskowego jest poprawa środowiska przyrodniczego obszarów wiejskich przez ograniczenie negatywnego wpływu produkcji rolniczej. Intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie braku możliwości zmiany programu w ogóle, a jedyne niedopuszczalność zmian o charakterze jednorazowym.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości "ze zniesieniem postępowania" i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej.
- 2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
- 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. i w takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
3.1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej powołał w tym zarzucie m.in. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podnosząc, że jego obraza miała polegać na niewłaściwym zastosowaniu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował regulacji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., co oznacza, że nie mógł jej zastosować niewłaściwie. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Obydwa te przepisy stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu tych uchybień na wynik sprawy, co czyni zarzut ten nieuprawnionym. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wbrew treści zarzutu w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej orzeczenie oddalające skargę nie może być skutkiem niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Zarzut uchybienia zasadom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. został umotywowany niewyczerpującym zgromadzeniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego, przy czym Strona nie wskazała jaki ewentualnie dowód został pominięty, w jaki sposób należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe albo jaki dowód nie został uwzględniony przy ocenie całokształtu. Wbrew stanowisku Skarżącej w sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza - czego Skarżąca nie neguje - że wprowadziła zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającą na jednorazowym dodaniu w kolejnym roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli została ona wydana w trybie nadzwyczajnym w związku z ujawnieniem rażącego naruszenia prawa.
WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Skarżącej, ujawnione naruszenie można uznać za oczywiste, a w związku z tym rażąco naruszające powyższe przepisy prawa materialnego, co przesądziło o konieczności wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego, z uwagi na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego zarzut ujęty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
- 3.2. Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. Stosownie do owego § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, z tym że począwszy od dnia 15 marca 2015 r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej na:
- 1) jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania obszaru gruntów, na których to zobowiązanie jest realizowane w zakresie wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1;
- 2) jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1.
Dokonując wykładni powyższej regulacji trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustanawia ona bezwzględny zakaz zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez jednorazowe dodanie w drugim lub trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego określonego pakietu. Skoro zatem Skarżąca zadeklarowała do płatności w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego pakiet 4 (Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze 5,01 ha), to niedopuszczalna była zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na dodaniu w czwartym roku jego realizacji pakietu 4 - wariant 4.1. Z treści cytowanego § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. wynika jednoznaczny zakaz dokonywania przez rolnika pewnych zmian. Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepis ten jest zrozumiały i nie wymaga interpretacji z zastosowaniem innych rodzajów wykładni, poza literalną.
Wobec ujawnienia przez organ odwoławczy, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia 8 grudnia 2016 r. rażąco naruszył ów zakaz, wynikający z przepisu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r., miał podstawy przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem jest, że w 2015 r. (w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego) Skarżąca zrezygnowała z kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu ochrona gleb i wód. W wyniku rozpoznania wniosku kontynuacyjnego z dnia 25 maja 2016 r., w którym Skarżąca zadeklarowała pakiet zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni 17,79 ha oraz pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 5,01 ha, decyzją z dnia 30 maja 2016 r. organ przyznał Skarżącej wnioskowane płatności, w tym opisaną powyżej.
Kluczowym w niniejszej sprawie jest, że w dniu 15 marca 2014 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego i w życie wszedł m.in. powołany powyżej § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r., który uniemożliwia zmianę tego zobowiązania rolnośrodowiskowego przy jego kontynuacji, począwszy od dnia 15 marca 2015 r., a polegającej na jednorazowym dodaniu w kolejnym roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego określonego pakietu. Wobec omówionego jednoznacznego zakazu, oczywistym jest, że przyznając Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 do pakietu, który nie mógł być dodany do zobowiązania w kolejnym roku jego realizacji, organ I instancji postąpił wbrew jednoznacznej dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. Odnosząc się do argumentu Skarżącej, że intencją ustawodawcy nie było wprowadzenie braku możliwości zmiany programu w ogóle, a jedyne niedopuszczalność zmian o charakterze jednorazowym, należy zauważyć, że właśnie wprowadzona przez Stronę zmiana miała charakter jednorazowy, a przełożyła się na płatności za lata 2015 - 2016. W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. uznać należy za nieuprawniony.
3.3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości "ze zniesieniem postępowania", podczas gdy taka instytucja nie została przewidziana w przepisach Działu IV P.p.s.a., regulujących sposób procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).
M. Bejgerowska P. Pietrasz B. Fischer