Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. I SA/Ke 378/19 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt 2 zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu wskazał, że 18 kwietnia 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek T. B. (dalej: skarżącego) o przyznanie płatności na rok 2017 w ramach jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli wniosku, decyzją z 4 grudnia 2017 r. organ I instancji przyznał T. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w tym: jednolitą płatność obszarową w kwocie 2432,37 zł, płatność za zazielenienie w kwocie 1632,49 zł oraz płatność redystrybucyjną (dodatkową) w kwocie 401,84 zł.
W dniu 19 lutego 2019 r, do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął odpis wyroku z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II K 214/18 dotyczący G. B. Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny w tym wyroku orzekł, że G. B. podrobiła podpis T. B. pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 i jego załącznikami oraz pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2017.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] postanowieniem z 1 marca 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2017 w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję z dnia 4 grudnia 2017 r. o przyznaniu T. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oraz odmówił przyznania ww. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.
Dyrektor ARiMR uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję, cytując treść art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 3 i 6 ustawy o płatnościach, oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), wyjaśnił, że powodem wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie był fałszywy dowód czyli wniosek, który nie został podpisany przez T. B., co zostało potwierdzone w wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II K 214/18, z którego wynika, że G. B. podrobiła podpis T. B. pod wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r. Mając na względzie powyższe, wskazał, że Kierownik na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prawidłowo decyzją z [...] lipca 2019 r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 oraz odmówił przyznania stronie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej za rok 2017 r.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie wezwał strony do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, organ II instancji wyjaśnił, że T. B. nie złożył wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017, gdyż podpis pod wnioskiem został sfałszowany. Jednocześnie wskazał, że termin określony w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Termin ten nie podlega przywróceniu. Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uzasadniając powołany na wstępie wyrok wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.
Jak podkreślił, organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję Kierownik oparł się na wyroku Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II K 214/18, z którego wynika, że G. B. podrobiła podpis T. B. pod wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 r.
Okoliczność sfałszowania dowodu, jak zaznaczył Sąd I instancji, jest w niniejszej sprawie sporna. Fakt fałszu musi bowiem dotyczyć dowodu i być niewątpliwy, a w niniejszym wypadku tak nie jest, co wynika wprost z przywołanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego w [...], który to wyrok stwierdza jedynie fakt sfałszowania podpisu skarżącego pod wnioskiem. Podczas gdy wznawiając postępowanie, organ w żadnym miejscu nie określa, jaki dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy, a tym bardziej, na jakiej podstawie twierdzi o fałszywości tego (niewskazanego) dowodu.
Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób nieuprawniony utożsamia wniosek o przyznanie płatności z dowodem, którego fałszywość uznaje za stwierdzoną prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. Podczas gdy nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca traktuje wniosek jako rodzaj podania, odrębnie od innej instytucji procesowej - dowodów.
Cytując treść art. 32, 63 § 1 i § 3, art. 64 § 2, art. 74 § 1, oraz art. 75 § 1 k.p.a. Sąd uznał zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji za wydaną z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, skoro w postępowaniu nie wskazano żadnych dowodów, które spełniają powyższe wymagania, przesłanka wynikająca z ww. przepisu nie została spełniona.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. o nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będące wynikiem wadliwego stwierdzenia, iż organy ARiMR naruszyły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy te w trakcie postępowania prawidłowo zastosowały art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawę wznowienia postępowania, przyjmując prawidłowo, iż podrobiony wniosek o płatność należy uznać za sfałszowany dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w związku z czym jego fałszerstwo stanowi podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. będące wynikiem wadliwego uznania, iż wniosek o płatności na rok 2017, który okazał się sfałszowany nie jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. lecz jedynie podaniem o którym mówi art. 63 § 1 k.p.a., w związku z czym nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, oraz że wznawiając postępowanie organ w żadnym miejscu nie wskazał, który dowód będący podstawą wznowienia, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy, podczas gdy w zaskarżonych decyzjach organy Agencji prawidłowo zastosowały art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i wskazały, iż dowodem na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, który okazał się fałszywy jest wniosek o płatności na rok 2017 ze względu na to, że został pod nim podrobiony podpis wnioskodawcy.
Skargą kasacyjną T. B. zaskarżył pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2019 r. w całości, wniósł o oddalenie skargi i wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, poprzez przyjęcie, że: nie został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 wobec podrobienia podpisu strony, oraz że nie ma podstaw by wzywać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.) oraz wyrażenie prawidłowej oceny prawnej i wskazań, które będą wiążące (art. 153 p.p.s.a.), poprzez ustalenie, że przy rozpoznaniu sprawy w przedmiocie przyznania płatności na rok 2017, organ I instancji winien wezwać T. B. do uzupełnienia braków swojego wniosku poprzez podpisanie wniosku. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po stwierdzeniu braku nie ma obowiązku zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a.;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:
- a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niewskazującego podstawy prawnej i wyjaśnienia uzasadniającego wskazania co do dalszego postępowania, poprzez brak szczegółowego uzasadnienia tezy, że wobec podrobienia podpisu strony występuje brak wniosku i w konsekwencji nie ma podstaw by wzywać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.);
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niepodzielenie zasadności skargi złożonej przez skarżącego na decyzje w części odnoszącej się do tej części uzasadnienia wyroku, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał iż "Bezspornie, przyznać należy rację organom, że nie został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, wobec podrobienia podpisu strony."
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona - w tym przypadku T. B. - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargi kasacyjne zostały wniesione zarówno przez organ jak i T. B., który rozstrzygnięcie sprawy wyrażone w sentencji zaskarżonego wyroku uznał za prawidłowe i zgodne z jego wnioskiem natomiast nie zgodził się uzasadnieniem wyroku.
Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez wadliwe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organy ARMiR naruszyły przepisy art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. co było wynikiem wadliwego uznania, iż wniosek o płatności na rok 2017, który okazał się sfałszowany nie jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. lecz jedynie podaniem o którym mówi art. 63 § 1 k.p.a., w związku z czym nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, oraz że wznawiając postępowanie organ w żadnym miejscu nie wskazał, który dowód będący podstawą wznowienia, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy, podczas gdy w zaskarżonych decyzjach organy Agencji prawidłowo zastosowały art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i wskazały, iż dowodem na podstawie, którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, który okazał się fałszywy jest wniosek o płatności na rok 2017 ze względu na to, że został pod nim podrobiony podpis wnioskodawcy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Komplementarność zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zatem za fałszywe dowody w rozumieniu tego przepisu uznaje się między innymi fałszywe dokumenty, tzn. podrobione lub o zafałszowanej treści. Fałszerstwem jest podrobienie lub przerobienie dokumentu. Przy czym dla realizacji znamion podrobienia dokumentu wystarczające jest podrobienie tylko jego fragmentu np. podpisu wystawcy czy też pieczęci, o ile ma ona znaczenie prawne (por. Cz. Grzeszyk (red.), Kryminalistyczne badania pismoznawcze, Warszawa 2006). W ten sposób ustawodawca przesądził w odniesieniu do dokumentów, że dla wznowienia postępowania nie jest istotne, z czego wynika fałszywy charakter dokumentu. Istotne jest, że "fałszywość" jest niewątpliwa – co w omawianej sprawie nie budzi wątpliwości, gdyż fakt podrobienia podpisu T. B. pod wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 i jego załącznikami oraz pod wnioskiem o przyznanie płatności za rok 2017 przez G. B. został stwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 5 września 2018 roku o sygn. II K 214/18.
Zwrócić należy uwagę, że w prawie administracyjnym przewidziane są przesłanki, jakie musi spełniać dokument (wniosek), ażeby mógł wywołać określone skutki prawne (przyznanie żądanych płatności). Ważne znaczenie dokumentu przejawia się w tym, że odgrywa on istotną rolę jako dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy – w niniejszej sprawie – ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie ma przy tym znaczenia, jaki był cel podrobienia. Wystarczające jest stwierdzenie, że przedłożenie organowi dokumentu podrobionego doprowadziło do wydania wadliwych decyzji. Z rozważań tych wynika, że błędne było rozumowanie Sądu I instancji, nie dostrzegającego w sfałszowaniu podpisu skarżącego pod wnioskiem wystarczających podstaw do uznania wniosku jako dowodu do wznowienia postępowania w oparciu o zastosowany przez organ przepis. Zwłaszcza, że zdaniem Sądu I instancji, na skutek podrobienia podpisu, wniosek nie został złożony (nie można zatem mówić o jego brakach formalnych podlegających uzupełnieniu).
WSA przy takim rozumowaniu nie ocenił, do czego był zobowiązany, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miało zarzucane organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ta niekonsekwencja okazała się podstawą do zarzutu skargi kasacyjnej strony, co do uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Reasumując, skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy, gdyż Sąd I instancji z naruszeniem ww. przepisów, wadliwie stwierdził, że podrobiony wniosek o płatność nie stanowi sfałszowanego dowodu na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji przyjął, że organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie skargi kasacyjnej w wys. 50% stawki minimalnej – 480 zł.- co dało kwotę 240 zł. z uwagi na prowadzenie sprawy przed Sądem I instancji przez tego samego pełnomocnika.
Nie zasługuje na uwzględnienie skarga kasacyjna T. B., który zarzucając naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wniósł o jej oddalenie przez NSA z jednoczesnym wskazaniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, poprzez przyjęcie, że: nie został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 wobec podrobienia podpisu strony, oraz że nie ma podstaw by wzywać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.) oraz wyrażenie prawidłowej oceny prawnej i wskazań, które będą wiążące (art. 153 p.p.s.a.), poprzez ustalenie, że przy rozpoznaniu sprawy w przedmiocie przyznania płatności na rok 2017, organ I instancji winien wezwać T. B. do uzupełnienia braków swojego wniosku poprzez podpisanie wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na wstępie należy zauważyć, że mimo iż w piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 1415/00, niepubl.; W. Siedlecki [w:] B. Dobrzański, B. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, tom I, s. 573), to mając na uwadze zasadę niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.) oraz zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie jest możliwe ustalenie tego zakresu bez sięgnięcia do treści uzasadnienia.
Dlatego dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść uzasadnienia wyroku (por. B. Dauter "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2009, s. 558). Uzasadnienie wyroku spełnia zatem istotną rolę i powinno wobec tego odpowiadać warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie podkreśla się, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 325/05, zbiór Lex nr 177476). Jak z powyższego wynika, tylko prawidłowe i pełne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie jego właściwej kontroli instancyjnej. Istotne natomiast w tym zakresie uchybienia powodują, że wyrok Sądu I instancji może nie poddawać się kontroli, więc tylko z tego powodu powinien być uchylony. Ta zasada od lat obowiązuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego, a ponieważ dotyczy wyłącznie instytucji stricte procesowych, zbieżnie ukształtowanych tak w przepisach postępowania mających zastosowanie przed sądami powszechnymi, jak i przed sądami administracyjnymi, to również może (i powinna) odnosić się ona także do postępowań sądowoadministracyjnych.
Na podstawie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu, których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – w następstwie tego – doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania należy się tylko domyślać. Tego bowiem rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu i strony w zakresie dalszych – mających mieć miejsce po wyroku – czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia, których Sąd uchylił dotychczas obowiązującą decyzję.
Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. zalecenia w zakresie postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej po wyroku powinny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazując powyższą argumentację, w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w zdaniu ostatnim art. 141 § 4 p.p.s.a. nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wymienione unormowanie (por. wyrok NSA o sygn. akt FSK 2033/04, zbiór Lex nr 173169).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt I GSK 1649/06, zbiór Lex nr 351035) wskazał, że z przepisów art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a., w szczególności w kontekście art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wynika generalny nakaz, aby sądy administracyjne rozpoznawały merytorycznie wszystkie podniesione w skardze zarzuty, gdy jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Taka sytuacja zachodzi właśnie wtedy, gdy koniecznym jest usunięcie z obrotu wadliwej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem jej ponownego rozpoznania. NSA zwrócił przy tym uwagę, że ustawodawca nałożył na wojewódzkie sądy administracyjne obowiązek baczenia, aby ich działalność i podejmowane w jej ramach środki przyczyniały się do końcowego załatwienia sprawy, czyli aby wydawane orzeczenia powodowały albo rozstrzygnięcie spornych okoliczności, albo stanowiły wskazanie do takiego dalszego działania organu, aby wszelkie niejasności i wątpliwości zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione.
Środkiem procesowym, którym dysponują wojewódzkie sądy administracyjnego do realizacji powyższych celów są "wskazania", o jakich jest mowa w art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. Nierozpoznanie wszystkich zarzutów, a zatem pozostawienie bez rozstrzygnięcia części sporu i uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że spór merytoryczny – pozostając w tym zakresie wciąż nierozstrzygnięty – ex definitione kwalifikuje się do wystąpienia z kolejną akcją wszczynającą nowe postępowanie sądowoadministracyjne w części, w jakiej brak jest stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Takie zatem działanie WSA nie tylko nie zmierza do końcowego załatwienia sprawy, ale wręcz je odsuwa w czasie, gdyż przy kolejnym przeprowadzeniu kontroli może dojść do uchylenia decyzji z przyczyn podnoszonych już przy pierwszej kontroli, lecz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nierozpoznanych przy jej przeprowadzeniu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że Sąd i instancji z jednej strony uchylając decyzje organów w których po wznowieniu postępowania, odmówiono skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uznał, że organ z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowił postępowanie, gdyż nie określił dowodu, który uznał za fałszywy, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, z drugiej przyznał rację organom, że nie został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, wobec podrobienia podpisu strony.
W konsekwencji przyjął, że cyt:"nie ma podstaw by wzywać wnoszącego podanie o usunięcie braków formalnych podania (art. 64 § 2 K.p.a.). Jednakże powyższa uwaga Sądu uczyniona została na marginesie istotnych rozważań odnoszących się do braku ziszczenia się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Jest też odpowiedzią na zarzut skargi, jednakże nie mającą istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu, organ rozpozna sprawę uwzględniając stanowisko Sądu w zakresie w jakim w stanie faktycznym sprawy uznano brak ziszczenia się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.". W istocie gdyby nie uwzględniona przez NSA skarga kasacyjna organu i wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie kwestii, to wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenić należałoby jako co najmniej niejasne.
W świetle jednak rozpoznanej skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, NSA stwierdza, że skarga kasacyjna T. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim organ prawidłowo wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając za dowód o którym mowa w tym przepisie podrobiony wniosek o przyznanie płatności na rok 2017. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, rację przyznać należy organowi, że złożony wniosek wykazuje cechy zarówno podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. jak i dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., gdyż zawiera w treści oprócz oświadczeń strony także informacje faktyczne jak numery, powierzchnię i położenie działek zgłoszonych do płatności wraz z wyrysem w materiale graficznym a także rodzaj płatności. Zawiera istotne dane faktyczne na podstawie, których organ ustala wysokość płatności należnej beneficjentowi i jako taki stanowi dowód na podstawie, którego wnioskodawca otrzymał płatności, który okazał się fałszywy.
Fałszerstwem jest bowiem podrobienie lub przerobienie dokumentu. Przy czym dla realizacji znamion podrobienia dokumentu wystarczające jest podrobienie tylko jego fragmentu np. podpisu wystawcy, co miało miejsce w tej sprawie. Zważyć też wypada, że do wniosku nie dołącza się żadnych dodatkowych dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku o płatności. Organ związany jest zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane (art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W kontekście omawianego zagadnienia (podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii braków formalnych i możliwości ich uzupełnienia), NSA zwraca uwagę, że kasator pomija także znaczenie trybu składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok, który określa ustawa o płatnościach [...] z 5 lutego 2015 roku ale także rozporządzenia krajowe i unijne.
Ustawowy termin złożenia wniosków o płatność OB w 2017 roku przedłużony został do 31 maja 2017r. Natomiast termin określony w art. 21 ust. 1 i 2 ww. ustawy ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem prawa do wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Termin ten jest nieprzywracalny. Taki charakter terminu potwierdza rozporządzenie 640/2014 w art. 13 ust. 1.
Reasumując, zarzuty określone w skardze kasacyjnej T. B. okazały się nieusprawiedliwione.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną T. B.