Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 22 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1089/19, oddalił skargę P (dalej: Zakład) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji.
WSA wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. Marszałek Województwa Pomorskiego (dalej: Marszałek) orzekł, że dotacja w kwocie 51.551,90 zł wypłacona Zakładowi za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i tym samym podlega zwrotowi. Organ wskazał, że na podstawie umowy nr [...] z 27 stycznia 2017 r. (dalej: Umowa) Województwo Pomorskie wypłacało Zakładowi dotację w postaci dopłat do biletów sprzedanych przy zastosowaniu ulg określonych ustawami.
W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że Powiat C. 12 sierpnia 2016 r. zawarł z Miastem i Gminą D. porozumienie w sprawie powierzenia Powiatowi C. realizacji zadania publicznego w przedmiocie dowozu dzieci do szkół na terenie Miasta i Gminy D. w ramach komunikacji publicznej otwartej na podstawie biletów miesięcznych. Zgodnie z porozumieniem, sprzedaż biletów miała odbywać się według zatwierdzonego cennika biletów miesięcznych z uwzględnieniem ulg ustawowych. W styczniu 2017 r. Zarząd Powiatu C. wyraził zgodę na ograniczenie miesięcznego obciążenia Miasta i Gminy D. z tytułu ww. przewozów do 15.000 zł miesięcznie. Bilety wystawiane były w cenach zgodnych z cennikami, stanowiącymi załączniki do zezwoleń na linie regularne, sprzedaż jednak następowała na podstawie faktur, w których kwoty do zapłaty były niższe, tak aby łączna kwota do zapłaty za bilety nie przekraczała 15.000 zł miesięcznie.
Faktycznie zatem Zakład sprzedawał bilety za niższe kwoty, przy zastosowaniu dodatkowej ulgi, niezależnie od ulgi ustawowej, która w ocenie organu stanowiła komercyjną zniżkę. Sprzedając bilety niezgodnie z cennikami Zakład nie spełnił wymogu warunkującego nabycie uprawnień do otrzymywania dopłat, określonych w art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r., poz. 295 ze zm.; dalej: ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów) oraz naruszył § 3 ust. 2 lit. b) Umowy.
Marszałek uznał wobec tego, że Zakład nienależnie pobrał dopłaty, ponieważ dokonywał sprzedaży biletów z zastosowaniem ulg ustawowych ale poniżej cen nominalnych wskazanych w obowiązujących cennikach, czyli udzielał dodatkowych komercyjnych zniżek. Tym samym, ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów nie znajduje zastosowania a dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości.
SKO decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka.
W uzasadnieniu decyzji SKO podzieliło stanowisko Marszałka, że Zakład pobrał dotację w zawyżonej kwocie. Początkowa wartość biletów winna być bowiem ustalona jako rzeczywista początkowa wartość sprzedaży wynikająca z Umowy zawartej z Gminą, a nie jako wartość wynikająca z taryfy, co wynika z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do przejazdów ulgowych. Dotacja w tym zakresie stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, co uzasadnia zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: ufp).
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Zakładu na decyzję Marszałka.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów – kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg, a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających ulgi.
W ocenie WSA organ dokonał prawidłowej wykładni art. 8a ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten odwołuje się do wartości sprzedaży biletów (porównując tę wartość według cen nieuwzględniających ustawowych ulg oraz cen uwzględniających te ulgi). Nie chodzi zatem o wartość biletów wynikającą z taryfy, lecz o wartość ich sprzedaży. W okolicznościach sprawy wartość sprzedaży biletów przez Zakład na rzecz Miasta i Gminy D. różniła się od wartości taryfowej tych biletów ze względu na dodatkową ulgę przyznaną Gminie na podstawie porozumienia zawartego z Powiatem C., dzięki której Gmina obciążana była kosztami biletów do 15.000 zł miesięcznie. Wartość nominalna biletów była natomiast wyższa aniżeli kwota będąca ceną ich sprzedaży. Wbrew zarzutom skargi, organ był uprawniony do uwzględnienia faktu zawarcia ww. porozumienia. Jakkolwiek Zakład nie był jego stroną, to miało ono wpływ na jego sytuację prawną, skoro Zakład stosował wynikające z tego porozumienia ograniczenie co do wysokości miesięcznego obciążenia Miasta i Gminy D. kosztami biletów miesięcznych.
WSA stwierdził, że bez znaczenia jest fakt, że utracone przez Zakład wskutek powyższego porozumienia przychody zostały pokryte z budżetu Powiatu C. w formie dotacji przedmiotowej zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów odwołuje się bowiem do ceny sprzedaży, a ceną sprzedaży jest cena, jaka zapłaciła Miasto i Gmina D. za bilety, a nie otrzymana z Powiatu C. o dotacja. Dodatkowo, z § 3 ust 2 lit. b) Umowy wynika, że dopłaty przysługują przewoźnikowi o ile prowadzi on sprzedaż biletów ulgowych za pomocą fiskalnych kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów lub Prezesa Głównego Urzędu Miar, które umożliwiają określenie kwoty dopłat w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami przedłożonymi Województwu. Zapis ten jest spójny z wymogiem przewidzianym w art. 8a ust. 4 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych.
Nadto w § 2 pkt 2 Umowy nałożono na przewoźnika obowiązek przedkładania Województwu wszystkich obowiązujących w wykonywanych przewozach regularnych cenników biletowych oraz informowania o ewentualnych zmianach. Zakład przedłożył obowiązujące cenniki, stosownie do nich dokonując wpisów do kasy rejestrującej. Z ustaleń kontrolnych wynikało jednak, że faktyczna cena uzyskiwana ze sprzedaży biletów od Gminy była niższa od zarejestrowanej za pomocą kasy, z uwagi na przyznany upust w stosunku do ceny wynikającej z cennika. Zakład nie poinformował Województwa o obniżeniu cen biletów sprzedanych Gminie w stosunku do cen wynikających z taryfy.
W efekcie WSA uznał, że pobieranie przez przewoźnika niższych opłat za bilety od tych zawartych w cenniku stanowiącym załącznik do umowy z województwem uzasadnia uznanie dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, jest bowiem działaniem niezgodnym z umową. W takiej sytuacji, przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp przewiduje zwrot dotacji.
W tym stanie rzeczy WSA oddalił skargę.
Zakład skargą kasacyjną zaskarżał wyrok WSA w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "kwoty dopłaty" w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy, przekazywanej przez samorząd województwa przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, która doprowadziła do bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp ze względu na błędne uznanie, iż dopłata udzielona Zakładowi przez Marszałka stanowiła dotację udzieloną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości.
Mając to na uwadze, Zakład wniósł o: uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ppsa uchylającego w całości decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Marszałka oraz umarzającego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje. Zakład oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
W skardze kasacyjnej zarzuty, sformułowane wyłącznie w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa, dotyczą błędnej wykładni przez WSA (a uprzednio organów) pojęcia "kwoty dopłaty" w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, przekazywanej przez samorząd województwa przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, która doprowadziła do zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez uznanie, że dopłata ta została udzielona w nadmiernej wysokości.
Skarżący kasacyjnie wyjaśnia, że błędna wykładnia polega na bezpodstawnym odejściu od definicji legalnej pojęcia "kwoty dopłaty", uregulowanej w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. W jego ocenie WSA bezzasadnie przyjął, że wartością sprzedaży biletów miesięcznych była cena wynikająca z porozumienia zawartego między Powiatem C., a Miastem i Gminą D.. Podczas gdy celem tego porozumienia było jedynie zapewnienie partycypacji Powiatu w cenę biletów, a nie jej obniżenie. Błąd polegał więc na przyjęciu, że porozumienie obniżało rzeczywistą cenę sprzedaży biletów. W rzeczywistości zaś cena ta nie została obniżona, a jedynie jej część uiszczała inna jednostka samorządu terytorialnego. Co istotne, kwestia ta została szczegółowo uregulowana w oficjalnym dokumencie określającym treść porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego zawartego w zgodzie z przepisami ustaw samorządowych.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższej argumentacji, stwierdza, że istotne do prawidłowej wykładni przepisów dotyczących udzielania przez samorządy województw dopłat do ulgowych przejazdów, jest ustalenie ich ratio legis. W skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że celem wprowadzenia przepisów o dopłatach do przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego było zapewnienie pasażerom stosowania, w jak najszerszym zakresie, ulg komunikacyjnych w zbiorowych przewozach krajowych. Przepisy te miały na celu częściowe finansowanie z budżetu państwa przewozów pasażerskich, aby ich koszty nie były zbyt uciążliwe finansowo dla obywateli. W szerszej perspektywie można stwierdzić, że przepisy te zapewniają realizację pewnej dziedziny polityki państwa zakładającej, iż finansowanie dopłat jest wykonywaniem zadania publicznego o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na odpowiednim poziomie cywilizacyjnym i kulturowym.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że cel ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a więc zapewnienie realizacji przewozów pasażerskich po tzw. cenach ulgowych, został w sprawie osiągnięty, czego nie można pomijać.
W myśl art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów – kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi.
Treść wskazanego przepisu zawiera definicję legalną pojęcia kwoty dopłaty. W świetle zasady clara non sunt interpretanda, treść tego przepisu nie powinna być interpretowana w oderwaniu od jego znaczenia językowego. Zgodnie bowiem z dyrektywami wykładni językowej przepisu, gdy w tekście prawnym ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu, a nadto bez umotywowanych racji nie jest możliwe nadawanie różnych znaczeń identycznym sformułowaniom. Powyższe zasady uzasadniają oparcie się na ustalonym w tekście prawnym rozumieniu definicji pojęcia "kwoty dopłaty" i nie pozwalają na odmienną interpretację (por. Lech Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010).
Z treści omawianego przepisu wynika wyraźnie, że kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Prowadzi to do wniosku, że Zakład otrzymał dopłaty w odpowiedniej wysokości, gdyż zgodnie z tym przepisem, uzyskiwał dopłaty na podstawie sprzedawanych przez siebie biletów, które stanowią warunek sine qua non procedury finansowania ulg w tym zakresie. W cenach tych biletów była bowiem uwzględniana wyłącznie ulga ustawowa.
Zasadniczym błędem popełnionym przez WSA było przyjęcie, że zawarcie przez Powiat C. i porozumienia z Miastem i Gminą D., miało jakikolwiek wpływ na ustalenie wartości sprzedaży biletów przez Zakład. Przede wszystkim, Zakład nie był stroną wskazanego porozumienia, a więc do niczego nie mógł zostać na jego mocy zobowiązany. Zakład, uzyskując informację o treści zawartego porozumienia, zgodził się jedynie na to, że część ceny sprzedaży biletów będzie uiszczana przez Miasto i Gminę D., a pozostała część przez Powiat C. Porozumienie spowodowało więc jedynie, że część ceny (w ramach dozwolonego przepisami prawa porozumienia w zakresie wykonywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego) uiszczał inny podmiot – Powiat C. Samo zaś porozumienie w żadnym razie nie spowodowało zmiany ceny biletów. W rzeczywistości mieliśmy bowiem do czynienia z częściową partycypacją Powiatu C. w ceny biletów.
Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia decyzji SKO, Zarząd Powiatu C. zawiadomił Zakład, że utracone przez niego z tego tytułu przychody, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, zostaną pokryte z budżetu powiatu w dotacji przedmiotowej dla Zakładu w każdym roku budżetowym, w którym będzie obowiązywało ustalone przez Powiat ograniczenie miesięczne. Zakład ostatecznie uzyskiwał więc cenę wynikającą z biletów, a nie z porozumienia. Brakującą część pokrywał w rzeczywistości Powiat C. Cena uzyskana przez Zakład nie została więc faktycznie w żaden sposób zaniżona przez porozumienie i nie odbiegała od obowiązującego cennika. Część ceny uiścił jedynie inny podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że badając porozumienie Powiatu z Gminą, pod względem przepisów ustaw samorządowych regulujących kwestie zawierania porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych, skarżący kasacyjnie doszedł do poprawnego wniosku, że częściowa partycypacja powiatu w finansowanie zadań gminy, pozostaje zgodna z przepisami prawa.
W świetle powyższego, zasadne i zgodne z przepisami prawa, było wyrażenie zgody na uiszczanie części ceny przez Powiat. Sposób przekazania ceny przez Powiat nie powinien natomiast mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że nastąpiło to na podstawie dotacji przedmiotowej. Taka forma rozliczenia wynikała ze statusu prawnego Zakładu i Powiatu ograniczającego formy rozliczeń dopuszczalnych przepisami prawa między wskazanymi podmiotami. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, że ostatecznie została uiszczona na rzecz Zakładu cena wynikająca z wartości widniejącej na sprzedawanych biletach.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nieprawidłowo przyjął, że ceną sprzedaży, o której mowa w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów ustawy o ulgach, jest jedynie cena jaką zapłaciła Miasto i Gmina D. za bilety. Niesłusznie pomijając przy tym fakt, że część ceny została uiszczona przez Powiat C. Natomiast sposób (dotacja przedmiotowa), w jaki zostało to ostatecznie uczynione, winien pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sposób bowiem uiszczenia zapłaty za daną usługę ustalony przez strony zobowiązania, nie miał wpływu na ostateczną wysokość należnej według umowy ceny sprzedaży. W tym zakresie, WSA wraz z organami, dopuścił się nadinterpretacji pojęcia ceny sprzedaży pozostającej contra legem w stosunku do treści art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.
Ponadto zauważyć należy, że przyjęta przez WSA wykładnia pomija, że wykonywanie przewozów w cenach ustalonych na mocy porozumienia Powiatu C. z Miastem i Gminą D., byłoby dla Zakładu nierentowne. Słusznie w skardze kasacyjnej zauważano, że Dyrektor Zakładu, jako kierownik jednostki samorządowej, ponosi na podstawie art. 4 i 4a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustalenie ceny (należności) w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że ceną rzeczywiście uiszczoną na rzecz Zakładu z tytułu wykonywanych przewozów pasażerskich, była cena widniejąca na biletach, a nie na zbiorczej fakturze VAT wystawionej na Gminę. Zatem, wbrew przyjętej przez WSA wykładni, wartość sprzedaży biletów przez Zakład na rzecz Miasta i Gminy D., nie uległa zmianie.
W efekcie w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Wyżej przedstawione stanowisko skutkowało tym, że Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, rozpoznał skargę. Uwzględniając ją uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ppsa.
Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 145 § 3 ppsa. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w jego § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Rozstrzygnięcie o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego (9.748 zł) oparte zostało na przepisie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, a na ich wysokość składa się: wpis od skargi (1.032 zł), wpis od skargi kasacyjnej (516 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), opłata za czynności radcowskie przed sądem I instancji (5400 zł) i NSA (2.700 zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).