Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4690/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową" w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o., sp.k. w [...] na informację Banku [...] z [...] września 2021 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Bank [...] oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten, w wywiedzionej przez Bank [...] skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego został zaskarżony w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyczerpanie środków, o którym mowa w tym przepisie ma miejsce jedynie w przypadku istnienia podpisanych umów o dofinansowanie, które wyczerpują alokację środków w ramach poddziałania. Zarzucono ponadto – nie precyzując o którą kategorię zarzutów chodzi – naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny.
Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji dowodu z dokumentu, tj. pisma Departamentu [...] [...] z [...].11.2021 r., wskazującego na wyczerpanie środków z alokacji dla podziałania 3.2.2. na dzień wydania zaskarżonego wyroku (31 stycznia 2022 r.).
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej pisma Dyrektora w [...] z [...] stycznia 2022 r. - na okoliczność, że wartość podpisanych umów o dofinansowanie przekroczyła kwotę alokacji przyznanej dla poddziałania 3.2.2. Organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz o oddalenie wniosku dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
Zarzuty te oparto na obu podstawach, choć nie dokonano właściwego przyporządkowania w tym zakresie.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył przepis art. 66 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skoro przyjął że przez wyczerpanie środków rozumieć należy jedynie taką sytuację, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym, faktycznym rozdysponowaniem środków przeznaczonych na realizację danej kategorii projektów. Dla wywołania takiego skutku nie wystarczy zatem podjęcie zabiegów mających na celu wydatkowanie tychże środków, w szczególności umieszczenie na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej na liście projektów wybranych do dofinansowania bądź wystawienie promesy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony uchodzi pogląd, który Sąd w składzie niniejszym podziela, zgodnie z którym promesę traktować można jedynie jako jednostronne oświadczenie woli zawierające przyrzeczenie spełnienia określonego świadczenia. Jego złożenie nie gwarantuje natomiast, że zostanie zawarta umowa wzajemna opiewająca m. in. na to świadczenie (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 962/13, LEX nr 1779309, wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, LEX nr 2190695). Pomiędzy wspomnianymi czynnościami przygotowawczymi do zawarcia umowy a faktycznym wydatkowaniem środków mogą przecież wystąpić rozmaite przeszkody w zawarciu umowy o dofinansowanie. Dopóki zatem do jej podpisania nie dojdzie, o rozdysponowaniu środków nie może być mowy. W konsekwencji dopiero po zawarciu takiego kontraktu następuje prawnie znaczące dla pozostałych beneficjentów pomniejszenie przeznaczonej na dany cel środków.
Dokonując prawidłowej wykładni wspomnianego przepisu Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że stanowisko Banku o wyczerpaniu środków było przedwczesne, dlatego że ustalenia organu są niepełne i wewnętrznie sprzeczne. Drugi z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów – art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy do procesowych, bo normuje reguły procedury wyboru projektów do dofinansowania, wskazując że ma to następować w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a ponadto należy zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie. Skoro przepis ten odnosi się do czynności organu administracji, nie zaś sądu administracyjnego, należało w skardze kasacyjnej powiązać zarzut ten z zarzutem naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowe.
Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów postępowania adresowanych do organów administracji, lecz jedynie kontroluje prawidłowość tego procesu. W stanowisku Sądu pierwszej instancji nie sposób doszukać się tego rodzaju uchybień. Trafnie Sąd ocenił, że Bank [...] nie wykazał tego, żeby na dzień rozpatrzenia protestu środki finansowe przewidziane dla realizacji projektów w ramach poddziałania 3.2.2 zostały wyczerpane. Motywy podane w piśmie informującym o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia okazały się nie spełniać kryterium rzetelności i przejrzystości, bowiem przeczyły im dowody w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Mowa tu zarówno o piśmie Instytucji Zarządzającej z [...] sierpnia 2021 r., bo to nie wskazywało na faktyczne wyczerpanie kwoty alokacji, jak i piśmie z [...] stycznia 2022 r. Skoro w tym ostatnim dokumencie wskazano, że uwzględnia nie tylko zawarte umowy, ale też promesy, to nielogiczne byłoby stwierdzenie, że już na blisko pół roku wcześniej środki te były wyczerpane.
Należy ponadto zauważyć, że dane prezentowane przez organ, jak i Instytucję Zarządzającą są niespójne, a tym samym nie sposób wysnuć na ich podstawie jednoznacznych faktów. Tego rodzaju, niepewny w konkluzjach materiał nie może stanowić podstawy niekorzystnych dla jednostki działań organów administracji.
Zauważyć ponadto należy, że zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na stanowczą ocenę żądania jednostki należy do obowiązków organu administracji. Braków w tym zakresie na etapie postępowania sądowego sanować nie można. Nie temu służy, zredagowana zresztą w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. jako wyjątek, możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie może ono natomiast służyć do dokonywania istotnych ustaleń w zastępstwie organów administracji, a dowód zgłoszony z taką właśnie tezą dowodową jest dla wyrokowania zbędny w rozumieniu art. 227 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805). Z tych powodów nie można także zgodzić się z zarzutem środka odwoławczego dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tego samego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego.
W tej sprawie obowiązkiem Banku jest, jak zalecił Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie tego, czy obecnie wartość zawartych umów wyczerpała przewidzianą dla poddziałania 3.2.2. kwotę alokacji czy też nie. Jeżeli z środki te uległy wyczerpaniu, należy – pozostawiając protest bez rozpatrzenia – stan ten wykazać i umotywować w kierowanej do jednostki informacji. Jeżeli natomiast środki są dostępne, protestu bez rozpatrzenia pozostawić z tego powodu nie można.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.