Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1001/21, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu [...] grudnia 2020 r. J. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Obornikach wniosek o przyznanie pomocy producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVlD-19.
Decyzją z [...] marca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Obornikach odmówił przyznania pomocy. Organ wyjaśnił, że z rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt wynika, że J. K. posiadał średnią dzienną liczbę świń oznakowanych oraz zarejestrowanych oraz zarejestrowanych w wysokości 20,74 sztuk, przez co należało odmówić przyznania płatności, o którą wnioskowano.
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wnioskodawca nie spełnił kryterium średniej dziennej ilości świń w stadzie uprawniającego do uzyskania przedmiotowej pomocy. Organ podkreślił, iż decyzja wydana została poprawnie, a subiektywne odczucie odwołującego nie może stanowić podstawy do przyznania pomocy. Organ ze zrozumieniem podszedł do trudnej sytuacji wnioskodawcy, jednak w jego ocenie uwzględnienie wniosku skarżącego, zgodnie z prośbą zawartą w piśmie odwoławczym byłoby naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi regulacja zawarta w § 13zd rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 roku, poz. 187, ze zm. dalej jako rozporządzenie). Wskazany przepis został wprowadzony w życie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2020 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2020 roku, poz. 2164 z dnia 4 grudnia 2020 roku).
Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zawnioskował o przyznanie pomocy finansowej dla producenta świń, któremu zagrażała utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, utrzymującego w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 roku średniej dziennej liczby świń oznakowanych oraz zarejestrowanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W tym względzie, zdaniem WSA, organy administracji dokonały prawidłowych obliczeń matematycznych zgodnie z § 13zd ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 roku. Zsumowano bowiem liczbę świń w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 roku, która wyniosła 2841 i podzielono przez liczbę 137 dni w przyjętym okresie obliczeniowym, co dało wynik 20,7372.
W takiej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Obornikach odmówił przyznania pomocy finansowej z uwagi na fakt, iż średnia liczba świń w gospodarstwie wnioskodawcy wyniosła 20,74, a więc nie przekroczyła 21.
Według WSA, w istocie sporna w sprawie okazała się kwestia rozumienia pojęcia "co najmniej 21 sztuk", jakim posłużył się prawodawca w § 13zd ust. 1 pkt 3) rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 roku, który dotyczył podmiotu, jaki utrzymywał w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 roku średnią dzienną liczbę świń oznakowanych oraz zarejestrowanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wynoszącą co najmniej 21 sztuk; a także pojęcia "co najmniej 21 świń" jakim posłużył się ustawodawca w § 13zd ust. 9 pkt 1) rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, wynosi: 1) 4500 zł - przy utrzymywaniu średnio dziennie co najmniej 21 świń i nie więcej niż 50 świń.
Tym samym, według WSA, kluczowe w tym względzie było rozumienie określonej średnio dziennie liczby sztuk/świń w gospodarstwie, które uprawniały do uzyskania pomocy finansowej. Skład orzekający w sprawie uznał, że z uwagi na przyjętą przez ustawodawcę konstrukcję obliczania średniej liczby zwierząt należy przyjąć, że każde ułamkowe przekroczenie liczby dwudziestu sztuk żywych zwierząt należy zaokrąglić w górę, a więc należy taki przypadek zakwalifikować jako spełniający określony w rozporządzeniu wymóg średniej dziennej liczby świń uprawniających do uzyskania pomocy. Za takim rozstrzygnięciem, w ocenie Sądu I instancji, przemawia celowościowa interpretacja wprowadzonych przepisów i uwzględnienie, że w istocie nie można było przyjąć, że w danym okresie w określonym stadzie wnioskodawcy utrzymywana była jedynie część ułamkowa jednego żywego zwierzęcia (świni).
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły powyższe wskazania i rozważyły wszystkie przyczyny niezłożenia przez skarżącą elektronicznego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. § 13zd ust. 1 pkt 3 w związku z § 13zd ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187, z poźn. zm.) poprzez przyjęcie, że wnioskodawca posiadający średnią dzienną liczbę świń na poziomie 20,74 jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej dla posiadacza świń, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19, podczas gdy wyżej wskazane przepisy powinny być interpretowane w sposób ścisły i z uwagi na brak jakichkolwiek wytycznych określających metodykę zaokrąglania liczb, uprawnionym do otrzymania rzeczonej pomocy jest producent posiadający średnią dzienną liczbę świń wynoszącą co najmniej 21 sztuk (współczynnik ten winien wynosić od 21 sztuk w górę).
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżący, działając bez fachowego pełnomocnika, złożył odpowiedź na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie.
Z niekwestionowanego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w ślad za organem wynika, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej producentowi świń, będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika 1 do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19. Ustalono, że w okresie od 1 marca do 15 lipca 2020 r. liczba świń w gospodarstwie strony wynosiła 2841 sztuk.
Zasady przyznawania ww. pomocy finansowej określone są § 13zd Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r.. poz. 187, z poźn. zm.).
Zgodnie z § 13 zd ust. 1 tego rozporządzenia w 2020 i 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi świń:
- 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
- 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014;
- 3) który utrzymywał w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 r. średnią dzienną liczbę świń oznakowanych oraz zarejestrowanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wynoszącą co najmniej 21 sztuk;
- 4) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19;
- 5) który nie złożył wniosku o pomoc, o której mowa w § 13zb ust. 1;
- 6) któremu nie przyznano pomocy z tytułu posiadania świń, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, albo decyzja o przyznaniu tej pomocy została uchylona, albo zmieniona w części dotyczącej zmniejszenia kwoty pomocy określonej w tej decyzji o przyznaniu pomocy o kwotę przyznaną producentowi świń z tytułu posiadania świń zgodnie z warunkami określonymi w tym rozporządzeniu.
Natomiast według § 13zd ust 2 tego rozporządzenia, średnia dzienna liczbę świń, o której mowa w ust. 1 pkt 3 ustala się jako iloraz sumy dziennej liczby świń utrzymywanych w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 r. oraz liczby 137. Liczbę świń, o których mowa w ust.
- 1. ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ odmówił przyznania pomocy finansowej z uwagi na fakt, iż średnia liczba świń w gospodarstwie Wnioskodawcy wyniosła mniej niż 21 (suma dziennej liczby świń utrzymywanych w gospodarstwie w okresie od dnia 1 marca do dnia 15 lipca 2020 r.: 2841: 137 = 20,7372).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego z tym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem przepis § 13zd rozporządzenia w punktach określa przesłanki wyznaczające krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej przewidzianej w powołanym przepisie. Przepis ten jest jasny i precyzyjnie określa podmioty uprawnione do przyznania pomocy. Wszystkie warunki, którymi musi się cechować producent świń uprawniony do przyznania pomocy, muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie jednego z nich powoduje odmowę przyznania pomocy.
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że wyżej wskazane przepisy rozporządzenia powinny być interpretowane w sposób ścisły z uwagi na brak jakichkolwiek wytycznych określających metodykę zaokrąglania liczb, tj. brak przepisu normującego sposób zaokrąglania wyrażonej częściach setnych czy tysięcznych średniej dziennej liczby zwierząt (zaokrąglenie "w gorę" czy "w dół").
Przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazują na możliwość stosowania marginesu wynikającego z reguł matematycznego zaokrąglania wartości. Dopuszczalność stosowania reguł matematycznego przybliżenia wartości powinno zostać wyraźnie wskazane a norma dopuszczająca taką ewentualną winna określać precyzyjnie jej reguły (np. sposób zaokrąglania, rząd liczb, do którego należy zaokrąglić). Sam sposób zredagowania omawianego przepisu ("co najmniej 21 sztuk") oznacza, że wartość 21,00 stanowi wskaźnik minimalny.
Należy przy tym podkreślić, że wniosek strony został rozpatrzony o dane zawarte w tym wniosku. Skarżący opatrzył przedmiotowy wniosek podpisem oświadczając jednocześnie, iż znane są mu zasady przyznawania pomocy. Natomiast obowiązkiem Agencji płatniczej jest weryfikacja czy zostały spełnione wszystkie warunki do otrzymania wnioskowanej pomocy i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (v. art. 8 § 1 Kpa).
Podsumowując należy stwierdzić, że trafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 13zd ust. 1 pkt 3 w związku z § 13zd ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187, z poźn. zm.)
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 i 2 sentencji). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od J. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie (pkt 3 sentencji).