Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 listopada 2019 r., akt III SA/Po 587/19 oddalił skargę M. W. (Skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Poznaniu z 18 czerwca 2019 r. nr 763/14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
M. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie
1. przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrole zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, iż:
a) rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 kpa, polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, dokonanie ustaleń podstawie protokołów zeznań świadków, którzy nie mają żadnej wiedzy dotyczących postępowania w przedmiocie przyznania płatności w 2014, albowiem relacje świadków dotyczą zdarzeń sprzed roku 2011., pominiecie przy czynieniu ustaleń faktycznych, wiarygodnego dowodu z zeznań stron i świadków w postaci T.J., S. B. i S. M., przyjęcia, iż jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2011 jest akt oskarżenia, w sytuacji gdy zarówno okres objęty postępowaniem, jak i jego strona nie pozostają w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia;
b) rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego art. 86 k.p.a. w zw. z art. 95 § 1 kpa poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony, w sytuacji gdy organ miał do wyjaśnienia okoliczność istotne dla sprawy
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 21 listopada 2019 r., III SA/Po 587/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. 16 maja 2014 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. We wniosku zadeklarował do płatności działki ewidencyjne położone w miejscach wskazanych w decyzji organu odwoławczego. W toku postępowania w odniesieniu do beneficjenta ustalono, że sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Oprócz Skarżącego podmiotami uczestniczącymi w tworzeniu sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości przyznawanych płatności w różnych schematach pomocowych były P.sp. j., U.sp. j. i S.sp. j. Spółki te zawiązał i zarządzał nimi Skarżący i choć formalnie są one odrębnymi podmiotami, faktycznie są jedną jednostką, zarządzaną przez tą samą osobę (stronę).
Wskazane spółki (P. sp. j., U.s.p j. i S. sp. j.) wchodziły w rzeczywistości w skład gospodarstwa rolnego Skarżącego i były przez niego zarządzane także w 2014 r. Oprócz tych spółek przedstawiono także rolę w tworzeniu sztucznych warunków osób fizycznych powiązanych ze stroną rodzinnie, towarzysko i w ramach zależności innego rodzaju (służbowej itp.). Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 kpa i art. 77 kpa oraz art. 86 kpa w związku z art. 95 § 1 kpa.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.
Kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie powiązał tego przepisu postępowania z przepisami postępowania mającymi zastosowanie w sprawie administracyjnej. Przepisy art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w tej sprawie nie miały zastosowania, przez co nie mogły zostać naruszone tak przez organy administracji publicznej, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1), 2), 3) i 4) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach kpa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 86 kpa w związku z art. 95 § 1 kpa: "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu." "Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego."
Przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej niż kpa jeśli chodzi o składanie wyjaśnień przez stronę. Beneficjent jest obowiązany przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na beneficjencie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. To beneficjent decyduje o tym, czy wyczerpał środki dowodowe oraz o tym, czy wykazał spełnienie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przede wszystkim ten przedłożony przez beneficjenta. Rozdział 5 Rozprawa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie ma nawet odpowiedniego zastosowania w sprawach administracyjnych uregulowanych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej są określone w art. 89 kpa: przyspieszenie lub uproszczenie postępowania administracyjnego; gdy wymaga tego przepis prawa; zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Żadna z nich nie koresponduje z trybem postępowania uregulowanym w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: Rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który złożył wniosek o przyznanie tej płatności - przysługuje płatność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 86 kpa oraz art. 95 § 1 kpa, ponieważ przepisy te mają zastosowania w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.