Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 651/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skargi I. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IAS) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] dalej: Naczelnik US, organ egzekucyjny) z dnia [...] listopada 2017 r.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (Inspektorat [...]) zwrócił się do Naczelnika US o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przedstawiając tytuły wykonawcze wystawione w dniu [...] kwietnia 2017 r. wobec solidarnie zobowiązanych: A. W., M. K., J. W. i K. W. Pismem z [...] października 2017 r., uzupełnionym [...] października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wycofał ww. tytuły wykonawcze wystawione m.in. na K. W., informując organ egzekucyjny, że wobec ściągnięcia w podwójnej wysokości (jednocześnie od dwóch zobowiązanych) należności objętych ww. tytułami wykonawczymi, zwraca na rachunek US kwoty pobrane od K. W. ze wspólnego rachunku bankowego należącego do K. i I. W. Wierzyciel wyjaśnił zarazem, że wobec skutecznej egzekucji należności od jednej z solidarnie zobowiązanych M. K. i wpływu na swój rachunek kwoty w pełni pokrywającej dochodzone zobowiązanie pieniężne postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec pozostałych zobowiązanych powinno zostać umorzone.
W odpowiedzi organ egzekucyjny pismem z [...] października 2017 r. poinformował wierzyciela, iż ponownie przekazuje kwotę wyegzekwowaną z rachunku należącego do K. i I. W. – celem zwrotu tej kwoty zobowiązanemu.
Pismem z [...] listopada 2017 r. K. W. zwrócił się do organu egzekucyjnego o zwrot środków wyegzekwowanych ze wspólnego z żoną rachunku bankowego.
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Naczelnik US, działając na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", odmówił K. W. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o zwrot wyegzekwowanych w postępowaniu egzekucyjnym kwot. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano na brak uregulowań prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Zdaniem organu egzekucyjnego o zwrot wyegzekwowanych kwot strona może wnosić jedynie do wierzyciela. W u.p.e.a. brak bowiem podstaw prawnych do dokonania zwrotu przez organ egzekucyjny wyegzekwowanych kwot na rachunek bankowy zobowiązanego.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli A. W., M. K., I. W., J. W. i K. W. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji, podkreślając że egzekucja prowadzona wobec K. W. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] kwietnia 2017 r. zakończyła się wyegzekwowaniem należności w dniu [...] września 2017 r. Tym samym, wraz z upływem terminu na wniesienie skargi na czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego, dokonaną w dniu [...] września 2017 r. zakończyło się również postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec K. W. na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Brak natomiast regulacji prawnej, która umożliwiałaby organowi egzekucyjnemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kwoty wyegzekwowanej oraz zwrotu kwot wyegzekwowanych w toku odrębnych postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec osób trzecich. Dyrektor IAS wyjaśnił, że specyfika zobowiązania solidarnego sprowadza się do tego, iż pomimo istnienia wielości dłużników w dalszym ciągu mamy do czynienia z jednym świadczeniem, a wierzyciel może żądać całości żądania od każdego z dłużników z osobna. Ponadto w toku prowadzonych postępowań egzekucyjnych każdemu ze zobowiązanych przysługiwały, przewidziane w u.p.e.a., środki zaskarżenia – z których jednak nie skorzystano.
Skargę do WSA wywiodła I. W. (małżonka K. W.), argumentując że Naczelnik US, prowadząc postępowanie egzekucyjne, wiedział jaką łączną kwotę miał ściągnąć, ponieważ dysponował tylko dwoma, a nie ośmioma tytułami wykonawczymi. Z kolei Dyrektor IAS uznał najwyraźniej, że występując solidarnie A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. nie są stronami postępowania, ponieważ powinni występować z osobna upominając się każdy o swoje, a nie wspólnie, solidarnie o całość. Taka interpretacja zażalenia jest, zdaniem strony, całkowicie niewłaściwa, ponieważ jeżeli Dyrektor IAS uważa, że solidarne wystąpienie wszystkich czterech zobowiązanych w jednym piśmie jest nieprawidłowe, to przecież mógł potraktować żądania każdej z osób oddzielnie, uznając za słuszne te, które są słuszne, za niesłuszne te, które są niesłuszne, a w przypadku kiedy uznałby, że osoba nie jest stroną skierować do niej właśnie takie stanowisko.
Skarżąca wyjaśniła – odnośnie braku wykorzystania przewidzianych w u.p.e.a. środków zaskarżenia – że postępowanie egzekucyjne było prowadzone w taki sposób, że zanim okazało się, że z rachunku bankowego M. K. "zniknęły" pieniądze, to dawno minął termin na ewentualne złożenie skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
WSA, wydając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 118 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. przytoczony na wstępie wyrok, zwrócił uwagę na treść art. 7 § 3 u.p.e.a. oraz wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości postępowania egzekucyjnego – z której wynika nakaz stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku. Cel postępowania egzekucyjnego to bowiem przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie zaś wyrządzenie mu dodatkowych dolegliwości w związku z uchylaniem się przez niego od jego wykonania. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie wierzyciel został w całości zaspokojony poprzez wyegzekwowanie należności od zobowiązanej solidarnie M. K. Egzekwowany obowiązek został zatem wykonany. Zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w tej sytuacji było niedopuszczalne, a zatem wyegzekwowaną w ten sposób kwotę organ egzekucyjny winien zwrócić zobowiązanemu.
To organ egzekucyjny jest bowiem gospodarzem postępowania egzekucyjnego i zaspokajając wierzyciela poprzez wyegzekwowanie należności w całości od jednego dłużnika winien postępowanie egzekucyjne zakończyć. Nieprawidłowych czynności organu egzekucyjnego nie może sanować niewniesienie przez zobowiązanych środków zaskarżenia. W tym zakresie WSA powołał się również na art. 8 § 1 K.p.a., zwracając uwagę na obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Wyrażono zarazem pogląd, ze pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u stron poczucie niesprawiedliwości. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Odnosząc się do interesu prawnego I. W. do wniesienia skargi odwołano się do ochrony przysługującego jej "prawa refleksowego", podkreślając że w sytuacji gdy orzeczenie rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś orzeczenie rozstrzygające o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu, postępowanie dotyczy interesu tego pomiotu w sposób pośredni – która to sytuacja, zdaniem WSA, zachodzi w niniejszej.
Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor IAS, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki skutkujące koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z wniosku o zwrot kwoty wyegzekwowanej od K. W. w toku zakończonej z dniem [...] września 2017r. egzekucji oraz o zwrot kwot wyegzekwowanych w toku odrębnych postępowań prowadzonych wobec osób trzecich, nie mogło być wszczęte z uwagi na brak regulacji prawnej która umożliwiałaby organowi egzekucyjnemu wydanie stosownego rozstrzygnięcia;
- 2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy w niniejszym postępowaniu nie posiada ona interesu prawnego jak również nie wynika on z tzw. prawa refleksowego;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej zajętego stanowiska jak również brak wskazań dla organu co do dalszego postępowania;
- 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.
Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz, zrzekając się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, natomiast kontrolując wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je jako zasadne.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny – przytoczony w uzasadnieniu WSA – był niesporny. Mianowicie w prowadzonym na wniosek wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (Inspektorat [...]) – wobec solidarnie zobowiązanych – A. W., M. K., J. W. i K. W. – postępowaniu egzekucyjnym doszło do ściągnięcia w podwójnej wysokości (jednocześnie od dwóch zobowiązanych) należności objętych ww. tytułami wykonawczymi. W tej sytuacji wierzyciel zwrócił na rachunek organu egzekucyjnego I instancji kwoty pobrane od K. W. ze wspólnego rachunku bankowego należącego do K. i I. małż. W. – wobec skutecznej egzekucji należności od jednej z solidarnie zobowiązanych (M. K.) i wpływu na rachunek wierzyciela kwoty w pełni pokrywającej dochodzone zobowiązanie pieniężne.
Następnie, w wyniku wniosku K. W. o zwrot środków wyegzekwowanych ze wspólnego z żoną rachunku bankowego, Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. (utrzymanym w mocy uchylonym przez WSA postanowieniem Dyrektora IAS) odmówił K. W. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o zwrot wyegzekwowanych w postępowaniu egzekucyjnym kwot. W podstawie prawnej powołano się na:
- - art. 61a K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1);
- - w zw. z art. 18 u.p.e.a. odsyłającym do odpowiedniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów K.p.a.
Z wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Dyrektora IAS wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska organów egzekucyjnych, które rozstrzygając w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wskazały na brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania /dokonania zwrotu/ wydania decyzji w sprawie zwrotu wyegzekwowanego świadczenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA, odnosząc się do legitymacji I. W. (niebędącej dłużnikiem zobowiązania solidarnego, którego dotyczyło prowadzone postępowanie egzekucyjne) "do zainicjowania sądowo-administracyjnej kontroli postanowienia, którego adresatem jest jej małżonek K. W.", powołał się ogólnie na stanowisko wyrażane w judykaturze i doktrynie (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r. o sygn. akt OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128 z glosą W. Chróścielewskiego). Mianowicie w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że "Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków". W konsekwencji WSA wywiódł interes prawny I. W. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego "z ochrony prawa refleksowego, przysługującego skarżącej", wskazując że:
- - "możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, polegającego na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej",
- - "przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. prawa refleksowego, należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej (wyrok NSA z 26 marca 2013 r., II GSK 27/12, postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r., II GSK 9/13)".
Pomimo zaprezentowanych wyżej rozważań dotyczących norm prawnych, uzasadniających przewidziany w art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego WSA nie przełożyło stanowiska judykatury na konkretne okoliczności niniejszej sprawy. Mianowicie, w tym zakresie ograniczono się do przyjęcia "prokonstytucyjnej", "szerokiej interpretacji pojęcia interes prawny", "zapewniającej realność sądowej kontroli administracji publicznej (art. 184 Konstytucji)" – z czego WSA wywiódł wniosek o tym, że I. W. była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przesądzając tym samym fundamentalną dla merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie okoliczność dopuszczalności drogi sądowej.
W rezultacie, uznanie przez WSA, że skarżącej przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie Dyrektora IAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – w którym wniosek o zwrot środków wyegzekwowanych ze wspólnego z żoną rachunku bankowego złożył K. W. – nie zostało poparte konkretnym przepisami prawa materialnego – i jako takie było przedwczesne. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że I. W. nie była stroną zobowiązania solidarnego, którego dotyczyło prowadzone uprzednio postępowanie egzekucyjne. Tym samym trafne okazały się wszystkie podniesione w pkt 1-4 skardze kasacyjnej organu zarzuty, w szczególności dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej zajętego stanowiska jak również brak wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m. in.:
- - podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie,
- - a w przypadku gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.
W tym ostatnim zakresie należy zwrócić uwagę, że WSA co prawda uchylił wydane postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, jednak pomimo sygnalizowania przez organy obu instancji braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia co do zwrotu wyegzekwowanego świadczenia ograniczył się do powołania art. 7 § 3 u.p.e.a., który nie dotyczy tego zagadnienia, lecz niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Tymczasem wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania trybu z art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten, obok wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, przewiduje bowiem zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania – które nie zostały jednak przez ustawodawcę skonkretyzowane.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że uchybienie przez WSA wymogom art. 141 § 4 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji prowadząc do przedwczesnego wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z argumentacją, że nie zaistniały przesłanki skutkujące odmową wszczęcia postępowania. Wobec braku koniecznych w niniejszej sprawie rozważań co do interesu prawnego skarżącej, na obecnym etapie sprawy nie sposób było merytorycznie przesądzić, czy odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego zwrotu wyegzekwowanych już kwot była zasadna, czy nie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.