Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 577/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017r. sygn. akt VIII SA/Wa 171/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. do Marszałka Województwa Mazowieckiego wpłynął wniosek G. Spółka z o.o. z siedzibą w Z. o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. We wniosku wskazano wszystkie niezbędne dane oraz dołączono plik wymaganych dokumentów.

W dniu [...] grudnia 2011 r. w siedzibie spółki przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że [...] spełniła warunki wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

W dniu [...] grudnia 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał decyzję nr [...], w której stwierdził spełnienie przez stronę warunków określonych w art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, dalej: ustawa rynkowa) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27, dalej: rozporządzenie z 2008 r.) i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016 w podziale na okresy półroczne.

W dniu [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Postępowanie to zakończyło się w dniu [...] czerwca 2016 r. wydaniem decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] stwierdzającej, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) ostateczna decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz.Urz.UE.L.2007.299.1, dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka, ubiegając się o wydanie przedmiotowej decyzji, nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes Agencji Rynku Rolnego wskazał ponadto, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419, dalej: ustawa zmieniająca), uchylił w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał obowiązujące regulacje prawa krajowego oraz unijnego mające zastosowanie w sprawie. Podkreślił, że Marszałek Województwa Mazowieckiego, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy, powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie spółki są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Zdaniem organu odwoławczego, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające przeprowadzenie weryfikacji któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku strony nie wynika, aby Marszałek Województwa Mazowieckiego, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającą na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez Grupę.

Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów przeprowadzenia takich kontroli, np. zdjęć, notatek. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa Mazowieckiego poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych, tj. dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach w odniesieniu do wszystkich członków strony.

W ocenie organu odwoławczego, nie można przyjąć, że takimi dokumentami potwierdzającymi informacje są oświadczenia przedłożone przez poszczególnych członków spółki, bowiem z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zawarte we wniosku i oświadczeniach informacje muszą zostać potwierdzone, czyli zweryfikowane.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, wydanie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, pomimo niedołączenia dokumentów potwierdzających stosowne informacje, było niezgodne z przywołanym art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rynkowej, jak również z § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należało zatem rozważyć spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Z naruszeniem tych przepisów wiąże się natomiast naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał jednocześnie, że na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, od dnia 3 października 2015 r. organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wydanej na podstawie przepisów dotychczasowych, jest Prezes Agencji Rynku Rolnego i to na nim jako organie I instancji, we wszczętym postępowaniu ciążył obowiązek weryfikacji materiału dowodowego i oceny, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a.

W decyzji organu I instancji Prezes Agencji Rynku Rolnego uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który posiadałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa Agencji Rynku Rolnego, jak i dla Marszałka Województwa Mazowieckiego.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że Prezes Agencji Rynku Rolnego naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, ostateczna decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego. wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Jednocześnie Minister podzielił powzięte przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zostały więc spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rozstrzygnięciu kasacyjnym organ odwoławczy nie może narzucać organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron. Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu I instancji, nie należała.

Analizując dokładnie treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę trudno w ocenie Sądu zrozumieć motywy podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, że obie przesłanki z tego przepisu wystąpiły w przedmiotowej sprawie. W wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał konkretne przepisy prawa materialnego, które Prezes Agencji Rynku Rolnego ma ponownie wnikliwie rozważyć, natomiast w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego właśnie te same przepisy (których analizę zlecił Prezesowi Agencji Rynku Rolnego) zostały rażąco naruszone.

Sąd I instancji zauważył również niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie, że z jednej strony Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraźnie wskazał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego naruszył art. 156 § 2 k.p.a., a następnie w wytycznych dla organu I instancji nakazał ponowną analizę kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nakazał również Prezesowi Agencji Rynku Rolnego ponowną analizę zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych, gdy tymczasem we wcześniejszych rozważaniach jednoznacznie stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było wyraźnych przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego przepisu art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007.

Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącego za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie kasatoryjnej.

Zdaniem Sądu, brak było racjonalnych podstaw do dawania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wytycznych organowi I instancji do ponownego przeanalizowania przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem obydwa orzekające w sprawie organy administracji stoją na stanowisku, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka Województwa Mazowieckiego lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

W złożonej skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły poddania ponownej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego - co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i tym samym uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia;

• wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes Agencji Rynku Rolnego swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes Agencji Rynku Rolnego nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji WSA badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Sąd I instancji uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgodził się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, co zostało przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych.

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

• po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;
• po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag można dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej.

Jest to zarzut chybiony, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądza merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego uznać za ocenę prawną. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielająca ustalenia Prezesa Agencji Rynku Rolnego, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek Województwa Mazowieckiego: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007;

2. zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;
3. nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;
4. nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;
5. nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków;
6. nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Z powyższego bez wątpienia wynika zatem, że w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzyga kwestię art. 156 § 2 k.p.a. i nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, która w jego ocenie została błędnie zastosowana przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W istocie to właśnie ten punkt sprawy spowodował uchylenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sposób działania organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że pod pozorem konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi chciał doprowadzić do wydania przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, a nie jedynie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Takie zachowanie organu ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (wyrok NSA z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczność, że Prezes Agencji Rynku Rolnego nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w jej pierwszym punkcie.

W punkcie 2 skargi kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wytyczne sformułowane w zaskarżonej decyzji dotyczyły analizy przepisów prawa materialnego, co wykracza poza zakres art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zasadnicza treść wytycznych dotyczyła ponownego przeanalizowania kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, co zostało przez Sąd i Instancji pominięte.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z następujących przyczyn.

Po pierwsze, zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasatoryjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Po drugie, stwierdzić należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podnosząc zarzut, że według Sądu sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność – jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał analizy w tym zakresie. Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

W analizowanym kontekście, nie jest również zasadny, zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych.

Zarzut ten, eksponujący możliwość naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania mógłby być uzasadniony, gdyby w sprawie istniały przesłanki umożliwiające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., innymi słowy, gdyby zaistniała sytuacja faktyczna i prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. W takim wypadku, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tymczasem, ze względów wcześniej omówionych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał. Co więcej, uchylając decyzję organu I instancji na podstawie tego przepisu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w istocie, w sposób nieuprawniony rozstrzygnął kwestię prawną wynikającą z przepisu art. 156 § 2 k.p.a., dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto, akcentując konieczność wydania decyzji kasatoryjnej i formułując wskazania, nakazał organowi I instancji dokonanie analizy i oceny nieodwracalnych skutków prawnych, a więc, w konsekwencji kwestii materialnoprawnej, wynikającej z przepisu prawa materialnego, co jest niedopuszczalne z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy, stwierdzone uchybienia przesądzają zatem o niezasadności podniesionego w pkt 3 zarzutu skargi kasacyjnej.

Uzupełniająco należy również wskazać, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Zestawienie obu tych przepisów powoduje konieczność wskazania, że pierwszy z nich ma charakter wynikowy, a do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby z uzasadnienia wyroku wynikało, że sąd stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy, czego skarżący kasacyjnie nie wykazał.

Skoro zatem z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (v. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12 - CBOSA), to nie może on służyć zarówno kwestionowaniu jak i ocenie kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w sposób dostateczny warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. Uzasadnienie zostało tak sporządzone, że pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie kontrola zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odpowiadała prawu i Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).