Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to mało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818; dalej: "ustawa wdrożeniowa") i art. 15 ust. 3 lit. A Rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena Projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa a w szczególności:
- i. z naruszeniem art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującego zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, poprzez uznanie przez Sąd 1 instancji, że:
- a. ocena ekspertów była spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiadała na zasadnicze pytania, uzasadnienie Skargi nie dawało podstaw do stwierdzenia, że oceny te były subiektywne, dowolne czy oparte na niejasnych kryteriach i nie wskazywało na błędy, które pozwoliłyby na podważenie oceny ekspertów w zakresie Kryteriów 4 i 6, podczas gdy ocena ta naruszała zasadę przejrzystości i rzetelności;
- b. ocena ekspertów oparta była na postanowieniach dokumentacji konkursowej, podczas gdy w sposób nieuzasadniony odjęto punkty przez oceniających w ramach Kryteriów 4 i 6 oraz Stawiano Skarżącemu wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej; przez co w konsekwencji Sąd I instancji:
- i. pominął, iż w sytuacji, w której Organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania Protestu w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów wyboru, należało uznać, że w postępowaniu przed Organem doszło do naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej;
ii. pominął że w ramach sądowej kontroli oceny Projektu dochodzi do kontroli merytorycznej oceny dokonanej przez członków komisji oceny projektów (dalej jako: "KOP") oraz weryfikującego tę ocenę Organu polegającej na zbadaniu, czy argumentacja ekspertów jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami, a stanowisko ekspertów musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych, przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie członka KOP, a w przypadku nieuwzględnienia protestu także rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej powinno się charakteryzować spójnością, być wyczerpujące, pozbawione błędów logicznych oraz błędów w ustaleniach faktycznych oraz pozostawać w związku z przejrzyście sprecyzowanymi w dokumentacji konkursowej wymaganiami dot. poszczególnych kryteriów, a co jak wykazała Skarżąca w zakresie Kryteriów 4 i 6 nie miało miejsca w niniejszej sprawie;
iii. nie uwzględnił okoliczności dokonania przez Organ oceny Projektu w sposób dowolny i postawienia Wnioskodawcy wymagań niewynikających z przepisów prawa oraz dokumentacji konkursowej. W szczególności Kryteriów wyboru projektów, jak również błędnego oraz wewnętrznie sprzecznego interpretowania wymagań w ramach dwóch Kryteriów wyboru, które skutkowały brakiem rzetelnej i obiektywnej kontroli oceny Projektu, a w konsekwencji także brakiem rzetelnej i obiektywnej kontroli Pisma Organu, polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że Wniosek nie spełnia następujących kryteriów merytorycznych punktowych (dalej łącznie jako: "Kryteria"):
- a) kryterium 4 "Wydatki w ramach projektu są uzasadnione z punktu widzenia zakresu i celu projektu, a kwota wnioskowanego wsparcia jest zgodna z zasadami finansowania projektów" (dalej jako "Kryterium 4");
- b) kryterium 6 "Projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 130312013" (dalej jako "Kryterium 6"); co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż ocena Projektu przez Organ nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności oraz nie budziła wątpliwości co do reguł bezstronności oraz równości dokonywanej oceny i co oznacza, iż Sąd I Instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego Rozstrzygnięcia, gdyż kontrola oceny Wniosku zawierała szereg naruszeń art. 37 ust. 1 Ustawy wdrożeniowej, polegających na:
- a. niekorzystnym dla Skarżącej interpretowaniu nieostrych lub niejednoznacznych postanowień dokumentacji konkursowej;
- b. stawianiu Wnioskowi o dofinansowanie wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej;
- c. bezrefleksyjnym oparciu się przez Instytucję Pośredniczącą na niepełnych i nierzetelnych ocenach Ekspertów bez ich merytorycznej weryfikacji;
- d. braku wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia ocen w ramach zaskarżonych Kryteriów wyboru tak, aby Wnioskodawca nie miał możliwość uzyskania wyjaśnienia jak należało prawidłowo przygotować Wniosek o dofinasowanie;
co powinno było prowadzić do wniosku, iż Kryteria zostały spełnione przez Wniosek, a prawidłowo dokonana kontrola oceny Projektu w ich zakresie skutkowałaby uznaniem, iż Organ dopuścił się rażących naruszeń nie tylko w zakresie oceny spełnienia kryterium 3 ("Projekt dotyczy przygotowanie projektu do realizacji w ramach jednego z programów Unii Europejskiej zarządzanych centralnie"; dalej jako: "Kryterium 3")/ ale również Kryterium 4 oraz Kryterium 6, implikujących konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, czego Sąd I instancji nie uczynił [ZARZUT 1];
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A) Rozporządzenia Ogólnego oraz art. 41 ust. 1 i 2 KPP i art. 52 ust. 1 KPP, poprzez niepełne uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, które w rzeczywistości stanowi powtórzenie błędnych tez Organu przedstawionych w Rozstrzygnięciu, zawiera błędy w logicznym rozumowaniu oraz pomija argumentację Skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów Skarżącej, w tym m.in. pominął w swoich rozważaniach zarzut naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 (zarzut 3 Skargi). ograniczając się jedynie do zwięzłego przedstawienia zarzutu podniesionego w Skardze, bez jednak późniejszego odniesienia się do jego treści czy choćby wskazania wprost, że jest on niezasadny, podczas gdy sądowa kontrola Rozstrzygnięcia powinna była uwzględniać stawiany mu zarzut wadliwości weryfikacji oceny Projektu i naruszenia prawa Skarżącej do skutecznego środka prawnego. [ZARZUT 2];
Skarżąca wskazała, że naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe rozpoznanie sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów Skargi wniesionej i odniesienie się do argumentów i dowodów przytaczanych przez Skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór w niniejszej sprawie dotyczy stanowiska Sądu I instancji który uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż ocena projektu dokonana przez PARP w zakresie kryterium nr 4 i 6 naruszała art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tzn. zasadę przejrzystości, bezstronności czy rzetelności. WSA stwierdził, że kontrolując legalność oceny projektu dokonanej przez PARP w tym zakresie, opowiada ona prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko uznaje za prawidłowe.
Na wstępie należy przypomnieć, że zadaniem Sądu I instancji była ocena zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z ustawą wdrożeniową, a także postanowieniami systemu realizacji programu, w szczególności Regulaminem konkursu nr 2/2021 Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014 - 2020, oś priorytetowa II Wsparcie otoczenia i potencjału przedsiębiorstw do prowadzenia działalności B+R+I, poddziałanie 2.3.6 Granty na Eurogranty, organizowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, dalej: "Regulamin". Stosownie do Regulaminu konkursu wniosek o dofinansowanie należało sporządzić zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, dalej: "Instrukcja", stanowiącą załącznik do Regulaminu. Kryterium nr 4 "Wydatki w ramach projektu są uzasadnione z punktu widzenia zakresu i celu projektu, a kwota wnioskowanego wsparcia jest zgodna z zasadami finansowania projektów". Z kolei kryterium nr 6 "Projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia 1303/2013.
Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że WSA w istocie bezrefleksyjnie podzielił ustalenia Instytucji Pośredniczącej w zakresie oceny, iż Wnioskodawca nie poprawił i nie uzupełnił opisu zakresu rzeczowego w harmonogramie rzeczowo-finansowym i przez to nie wykazał logicznego ciągu prac, jakie zamierza przeprowadzić w ramach projektu. Przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części, która odnosi się do kryterium 4, gdzie Sąd I instancji wskazuje na konkretne wadliwości poczynając od argumentu strony w udzielonej organowi odpowiedzi na wezwanie "że przedstawiony opis jest zgodny z instrukcją wypełniania wniosku a opis stanowi logiczny ciąg działań rzeczowych i finansowych oraz jest wystarczająco szczegółowy" (v. k. 127v. akt).
Jak z powyższego wynika, strona w odpowiedzi na wezwanie organu w sposób ogólny, wyłącznie jednostronnie oświadcza o spełnieniu przez nią wzmiankowanego kryterium. Należy zatem zgodzić się z organem, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi, że opis ten nie pozwala na uznanie, iż zakres działań i koszty określone dla projektu są zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 oraz Regulaminem konkursu. Przykładowo we wniosku nie opisano konkretnych usług doradczych, nie uzasadniono podróży służbowych, w tym nie wskazuje ilu, z jakich dziedzin i w jakim celu wnioskodawca zamierza zaangażować specjalistów. Tymczasem w opisie poszczególnych kryteriów, które były znane stronie skarżącej, w sposób precyzyjny objaśniono co należy uczynić, aby je spełnić.
Nie można też tracić z pola widzenia, że Regulamin Konkursu przewidywał możliwość wyłącznie jednokrotnego poprawienia złożonej dokumentacji aplikacyjnej. Tym samym skarżąca spółka miała świadomość, że od precyzyjności i staranności w zakresie zarówno przygotowania dokumentacji aplikacyjnej a także udzielonej odpowiedzi zależeć będzie ocena protestu w świetle art. 58 ustawy wdrożeniowej.
Argument skarżącej kasacyjnie, że odpowiedź miała treść jak wyżej zacytowano ponieważ osiągnięto maksymalny limit znaków (wynoszący 3000) również nie może zostać uwzględniony. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca udzielając odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnień dotyczących konieczności pozyskania studium wykonalności i uzupełnień w zakresie pól " Krótki opis projektu" i "Cel projektu" przedstawiła wyjaśnienie oraz uzupełnienia w załączniku, co nie zostało zdyskwalifikowane przez PARP. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powielenie zarzutów i twierdzeń podniesionych w proteście oraz w skardze do WSA. Zarówno PARP, jak i Sąd I instancji odnieśli się do nich w swoich rozstrzygnięciach, szczegółowo motywując z jakich względów nie uznają ich za zasadne.
Tym samym nie sposób ocenić, że ponowienie tych zarzutów na etapie skargi kasacyjnej ma charakter wyłącznie polemiczny. Podstawą bowiem kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna opinia skarżącej ale zarzuty dlaczego uznaje, że Sąd I instancji nietrafnie uznał stanowisko PARP za prawidłowe. Jest przy tym oczywiste, że nieprzedstawienie stosownych informacji ewentualnie przedstawienie ich w sposób niepełny czy niewiarygodny skutkować musi uznaniem, że dane kryterium należy uznać za niespełnione. Z taką zaś sytuacja mamy do czynienia na gruncie tej sprawy.
Odnośnie zarzutów w zakresie nieuwzględnienia kryterium 6 należy przypomnieć, że zgodnie z wezwaniem do uzupełnienia lub poprawy wniosku w tym zakresie należało wskazać wszystkie produkty projektu oraz przedstawić szczegółowe uzasadnienie dostępności dla osób z niepełnosprawnościami. W odniesieniu do tego kryterium PARP uznała, że Wnioskodawca nie potwierdził wyłącznie tego, że projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/213. Nie ulega bowiem wątpliwości, że projekt spełnia art. 8 ww. rozporządzenia, co jasno PARP wyartykułowała na stronie 27 rozstrzygnięcia protestu wskazując, że: "Należy zatem uznać, iż Wnioskodawca uzasadnił, że projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi wymienionymi w art. 8 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013".
Z kolei nie potwierdzenie zgodności projektu z art. 7 wzmiankowanego rozporządzenia finalnie i tak musiało skutkować negatywną oceną projektu w zakresie tego kryterium ponieważ w ramach kryterium 6 podlegało ocenie czy projekt jest zgodny z zasadami horyzontalnymi UE sformułowanymi w art. 7 i art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/213. Tymczasem, jak już powiedziano, projekt został uznany za niezgodny z zasadami horyzontalnymi w sformułowanymi w art.7 ww. aktu. Organ wyjaśnił, że aby spełnić ten warunek należało wymienić wszystkie produkty projektu w zakresie ich dostępności dla osób niepełnosprawnych w tym m.in. wartości niematerialnych i prawnych (usługi doradcze, organizacja spotkań, komunikacja) czyli całość efektów prac związanych ze złożonym wnioskiem. Tymczasem strona skarżąca uważa m.in. że uzasadnienie wskazane do nazwy produktu Dokumentacja niezbędna do złożenia wniosku o Eurogrant – "spełnia te wymogi".
Z tym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić, gdyż opis zawarty w przedmiotowym uzasadnieniu świadczy, że uczyniono to w sposób niepełny a nie w sposób szczegółowy, odnośnie każdego produktu – jak wymagają tego warunki przedmiotowego postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że w efekcie wezwania do uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie, w zakresie zasady dostępności produktów projektu dla osób z niepełnosprawnościami nie wskazano wszystkich produktów projektu w zakresie ich dostępności dla osób z niepełnosprawnościami, w tym m.in.: wartości niematerialnych i prawnych (usługi doradcze, organizacja spotkań, komunikacja) czyli całości efektów prac związanych ze złożeniem wniosku do programu, mimo tego, że organ wyraźnie wskazał wnioskodawcy czego oczekuje. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla każdego produktu należało opisać, w jaki sposób produkt będzie dostosowany, aby zapewnić dostęp i możliwość korzystania z niego przez osoby z niepełnosprawnościami (patrz część VI wniosku o dofinansowanie).
Tym samym stanowisko Sądu I instancji, że akceptujące stanowisko PARP, który wskazał na brak spełnienia warunku zgodności z zasadami wyrażonymi w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/213 należy uznać za prawidłowe.
Nie jest także trafny zarzut opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie pozwala bowiem poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia zasadnie oddalając wniesioną skargę. Wobec podzielenia motywów zaskarżonego wyroku dotyczących oceny spornych kryteriów, staje się zbędne ponowne przytoczenie pełnej argumentacji opisanej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, WSA przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu uznając, iż organ dokonał oceny spornego projektu z zachowaniem zasad wymienionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Jak już powiedziano, zarzuty skarżącej kasacyjnie mają charakter polemiczny, a więc nie tyle wskazujące na błędy dokonanej oceny lecz ich odmiennego widzenia przez skarżącą.
Z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej skargę kasacyjną oddalono.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).