Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Bk 501/21na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. A. W. (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor", "organ") z 4 sierpnia 2021r., nr 9010-00000018031/21 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 26 maja 2021r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej też: "Kierownik BP ARiMR") wpłynął wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 9 stycznia 2018r., nr 0189-2017-033888 o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Postanowieniem z 21 czerwca 2021r., nr 0189-00000096436/21, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku (organ I instancji) odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania w/w ostatecznej decyzji z 9 stycznia 2018r.
Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży zaskarżonym do WSA postanowieniem z 4 sierpnia 2021r. nr 9010-00000018031/21 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 9 stycznia 2018r., wydane zostało 21 czerwca 2021r. postanowienie nr 0189-00000096433/21 o odmowie wznowienia postępowania, utrzymane w mocy przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży. Podkreślił, że po tym, jak zapadło orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania, nie zachodziły już przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), tym samym organ I instancji zasadnie ocenił, że zaistniałe okoliczności postępowania wznowieniowego nie wskazują już na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 listopada 2021r.,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. wstrzymanie wykonanie decyzji, co do której został złożony wniosek o wznowienie postępowania jest możliwe wyjątkowo, tylko wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu jej weryfikacji. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się natomiast do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego.
Wskazał, że w postępowaniu, o jakim mowa w 152 § 1 k.p.a., organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.
W ocenie Sądu I instancji wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje działania zmierzające do oceny, czy istnieją ustawowe podstawy do zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie. Nie można wobec tego abstrahować od tego, czy w chwili orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. W realiach sprawy organ rozpatrujący wniosek skarżącego powinien mieć na uwadze, że wydane zostało postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, zatem do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło (postanowienie Kierownika BP ARiMR z 21 czerwca 2021r., nr 0189-00000096433/21, utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 4 sierpnia 2021r., nr 9010-00000018032/21).
W takiej zaś sytuacji, w ocenie WSA trudno mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Niewątpliwie, brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy upatrywać w tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. w przypadku, gdy nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania.
WSA podkreślił również, że okoliczność, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie mogła być rozpatrywana w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że kwestia ta została oceniona w odrębnym postępowaniu, gdzie poddano wstępnemu badaniu wniosek skarżącego o zweryfikowanie w trybie wznowienia ostatecznej decyzji z 9 stycznia 2018r. Rezultat tej oceny poddany został kontroli w administracyjnym toku postępowania i nie mógł być ponownie oceniany w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji.
W ocenie Sądu I instancji po tym jak zapadło orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania brak jest jakiegokolwiek prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku nr 0189-2017-033888 z 9 stycznia 2018r. w wyniku wznowienia postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 152 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej K. A. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży Nr 9010-00000018031/21 z 4 sierpnia 2021r. i poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-00000096436/21 z 21 czerwca 2021r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-2017-033888 z 9 stycznia 2018r., podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu wykazane zostały okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia w/w decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzutach dotyczących naruszenia art.152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, stosownie do art. 174 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadnienia wymaga, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl;pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym standardom, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży Nr 9010-00000018031/21 z 4 sierpnia 2021r. i poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-00000096436/21 z 21 czerwca 2021r. o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-2017-033888 z 9 stycznia 2018r.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis. Sąd I instancji mógł naruszyć ten przepis tylko poprzez wadliwą kontrolę jego stosowania. Zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Braki te są istotnymi brakami formalnym. Wprawdzie nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny.
Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazuje, że istota sporu dotyczy uznania, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Trafnie wskazał WSA, iż w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. wstrzymanie wykonanie decyzji, co do której został złożony wniosek o wznowienie postępowania jest możliwe wyjątkowo, tylko wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu jej weryfikacji. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się natomiast do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wskazał, że w postępowaniu, o jakim mowa w 152 § 1 k.p.a., organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.
Mając powyższe na uwadze, należy w pełni zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, który zaakceptował stanowisko Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 4 sierpnia 2021r. Trafnie bowiem organ administracji, w oparciu o analizę okoliczności możliwych do ustalenia na etapie postępowania, w którym rozstrzygał w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stwierdził, że nie istniało prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z 9 stycznia 2018r.,Nr 0189-2017-033888, bowiem do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło, co wynika z postanowienia Kierownika BP ARiMR z 21 czerwca 2021r., nr 0189-0000009 6433/21, utrzymanego w mocy postanowieniem Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 4 sierpnia 2021r., nr 9010-00000018032/21).
W takiej zaś sytuacji, jak zasadnie wskazał to WSA nie można mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania przy czym brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy upatrywać w tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. w przypadku, gdy nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.