Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 584/17, w sprawie ze skargi A. – uchylił zaskarżoną decyzję Z. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków budżetowych Unii Europejskiej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Rozstrzygnięciem z [...] marca 2017 r. Z. odmówił A. przyznania pomocy, o którą ubiegała się w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, złożonym w dniu 22 grudnia 2016 r. Organ działał na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 349 ze zm.; dalej: ustawa PROW) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. poz. 378; dalej: ustawa o rozwoju lokalnym).
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem odmowy przyznania pomocy jest brak spełnienia przez wnioskodawcę warunku, wynikającego z zapisów § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia MRiRW z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1570 ze zm.; dalej: rozporządzenie), który wyraźnie wskazuje, że pomoc na operację w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) jest przyznawana, jeżeli podmiot ubiegający się o jej przyznanie nie podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie, chyba że podejmuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. nr. 251, poz 1885 oraz z 2009 r. nr 59, poz. 489) jako produkcja artykułów spożywczych lub produkcja napojów.
Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, weryfikacja spełnienia powyższego warunku odbywa się w oparciu o dołączony do wniosku o przyznanie pomocy, załącznik w postaci zaświadczenia, wydanego nie wcześniej niż 1 miesiąc przed dniem złożenia wniosku przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o niefigurowaniu w ewidencji osób ubezpieczonych lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), potwierdzające fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu, natomiast wnioskodawczyni dostarczyła zaświadczenie wystawione przez ZUS, że nie jest zgłoszona do ubezpieczeń. Zdaniem organu, ww. dokument nie potwierdza spełnienia warunku § 5 ww. rozporządzenia. Stwierdził zatem, że wnioskodawczyni złożyła niekompletny wniosek (brak obligatoryjnego załącznika).
W uzasadnieniu organ wskazał, że Rada Lokalnej Grupy Działania (LDG) uznała, że na podstawie przedłożonych dokumentów można było stwierdzić, iż wnioskodawczyni nie jest ubezpieczona w KRUS, a Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego wezwie wnioskodawcę do przedłożenia prawidłowego dokumentu. Zauważono jednak, że weryfikacja przedmiotowego kryterium odbywa się podczas wyboru operacji przez Radę, która ma obowiązek zaznaczyć prawidłową odpowiedź w karcie weryfikacji zgodności operacji z PROW 2014-2020 i już na tym etapie ww. operacja powinna zostać uznana za niezgodną z programem.
Mając powyższe na uwadze organ uznał, że nie został spełniony warunek dostępu określony w § 5 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie, operacja nie mogła zostać uznana za zgodną z PROW 2014-2020. W związku z tym pomoc nie mogła zostać przyznana.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że sporny załącznik był uwzględniony we wniosku o przyznanie pomocy w wykazie dokumentów załączników w polu IV Informacja o załącznikach. Wzór wniosku o przyznanie pomocy wraz z instrukcją jego wypełnienia były dostępne na stronie internetowej LGD w wykazie dokumentów konkursowych w ogłoszeniu o naborze, a wnioskodawca miał obowiązek się z nimi zapoznać. Ponadto w Sekcji B.VIII wniosku o przyznanie pomocy, wnioskodawca oświadczył, że zapoznał się z zasadami określonymi w przepisach oraz informacjami zawartymi w Instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy na operację w ramach poddziałania 19.2. Zdaniem organu, dołączone do dokumentacji aplikacyjnej zaświadczenie wystawione przez ZUS, z którego wynika, że wnioskodawczyni nie jest zgłoszona do ubezpieczeń, nie potwierdza spełnienia warunku z § 5 ww. rozporządzenia.
Złożony wniosek był niekompletny, a Rada LGD na etapie wyboru operacji nieprawidłowo zweryfikowała dostarczony dokument i przekazała wniosek do dalszej oceny. Z uwagi na powyższe uznano, że nie doszło do naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A., uchylił rozstrzygnięcie Z. z [...] marca 2017 r.
WSA wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, pomoc na operację w zakresie określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) jest przyznawana, jeżeli podmiot ubiegający się o jej przyznanie nie podlega ubezpieczeniu rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie, chyba, że podejmuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) jako produkcja artykułów spożywczych lub produkcja napojów.
Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, weryfikacja spełnienia powyższego warunku odbywa się w oparciu o dołączony do wniosku załącznik w postaci zaświadczenia, wydanego nie wcześniej niż 1 miesiąc przed dniem złożenia wniosku przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o niefigurowaniu w ewidencji osób ubezpieczonych lub Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), potwierdzające fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu.
Wnioskodawczyni natomiast dostarczyła zaświadczenie wystawione w wymaganym terminie przez ZUS, że "nie jest zgłoszona do ubezpieczeń, jako osoba ubezpieczona oraz jako płatnik składek". Sąd podzielił pogląd organu, że dokument ten nie potwierdzał spełnienia warunku z § 5 ww. rozporządzenia.
Jednakże odmowa przyznania pomocy przez Z. z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku (brak obligatoryjnego załącznika) na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym była, w ocenie Sądu, przedwczesna. Zdaniem WSA, organ powinien w tej sprawie wpierw rozważyć zastosowanie art. 23 ust. 5, stanowiącego, że w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tymczasem organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazał na jakiekolwiek możliwości zastosowania tej normy na dalszym etapie postępowania, jak również na przyczyny odmowy jej zastosowania.
Sąd podkreślił, że przepis art. 23 ust. 5 ww. ustawy dotyczy etapu przekazania przez LGD zarządowi województwa wybranych wniosków o udzielenie wsparcia do dalszej oceny. Tylko na tym etapie może działać zarząd województwa i tylko tego etapu dotyczyć może analizowany przepis.
Zdaniem WSA, w świetle możliwości zastosowania omawianego przepisu, nie ma znaczenia fakt, że stwierdzony brak formalny zaistniał na wcześniejszym etapie postępowania, tj. w postępowaniu prowadzonym przez LGD, na którym to etapie podmiot prowadzący postępowanie w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie był upoważniony do wzywania o uzupełnienie braków formalnych, a tym samym nie był też upoważniony do działania zarząd województwa.
Sąd zauważył, że na wcześniejszym etapie, zarząd nie jest w ogóle uprawniony do działania. Oceny tej nie zmienia także nowelizacja ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, która weszła w życie z dniem 2 września 2017 r. Ustawa ta bowiem – dodając ust. 1a do art. 21 – wprowadziła jedynie nowe i niezwykle zasadne uprawnienia dla LGD, która wcześniej nie miała w ogóle upoważnienia do wzywania wnioskodawców do uzupełniania swych wniosków nawet w nieznacznym zakresie. Ustawa ta nie zmieniła jednak kompetencji zarządu województwa, które od początku obowiązywania ustawy opisane były w art. 23 ust 2, 3, 4 i 5 tej ustawy.
W ocenie Sądu, Z. winien w stanie faktycznym sprawy rozważyć możliwość zastosowania wszystkich wskazanych wyżej przepisów zawartych w art. 23 omawianej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji ust. 5, najbardziej adekwatnego w sytuacji, gdy wniosek skarżącej o przyznanie wsparcia obarczony był brakiem formalnym w postaci przedstawienia wadliwego załącznika. Jego zastosowanie winno być zatem rozpatrzone w pierwszej kolejności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
- 1) naruszenie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie była przedwczesna;
- 2) art. 23 ust. 5 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie był on uprawniony i zobowiązany do wezwania skarżącej do uzupełnienia złożonego wniosku o przyznanie pomocy. Jego zdaniem, ocena wniosku skarżącej dokonana przez LGD naruszała obowiązujące przepisy prawa i procedury określone w LSR, w tym kryteria oceny projektów określone w LSR. Zarząd podkreślił, że to ustawowym obowiązkiem LGD było zweryfikowanie, czy spełnione są warunki przyznania pomocy, natomiast na gruncie przepisów dotyczących przedmiotowego naboru, LDG nie miała możliwości wzywania skarżącej do jakichkolwiek uzupełnień czy też poprawy złożonego wniosku. Przedłożona przez LGD dokumentacja wyboru operacji do dofinansowania została zweryfikowana przez Z., który stwierdził, że wybór operacji skarżącej do dofinansowania został dokonany z naruszeniem zarówno art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, jak i obowiązujących w LSR procedur i kryteriów oceny projektów.
LGD uznała bowiem operację skarżącej za zgodną z LSR w zakresie zgodności z PROW na lata 2014-2020, mimo że brakowało dokumentu potwierdzającego spełnienie warunku przyznania pomocy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1a) rozporządzenia. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, pomoc nie mogła być przyznana. W jego ocenie, w tej sprawie organ nie mógł zastosować art. 23 ust. 5 ww. ustawy, ponieważ pozostałoby to bez wpływu na ocenę wyboru operacji przez LGD, która została dokonana wadliwie. Wystarczającą przesłanką odmowy przyznania pomocy jest bowiem okoliczność dokonania pozytywnej oceny przez LGD wniosku, który nie był kompletny, tzn. nie zawierał dokumentu o treści pozwalającej na potwierdzenie spełnienia warunku przyznania pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 23 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 1 lit. b) oraz art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Organ podniósł, że strona nie spełniła warunku przyznania pomocy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, ponieważ nie dołączyła do wniosku zaświadczenia KRUS, na okoliczność niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie, zaś przedłożone przez nią zaświadczenie ZUS nie potwierdzało, że strona podlega powszechnemu ubezpieczeniu społecznemu, co wyłączałoby możliwość podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy prawa i w pełnym zakresie.
Niedołączenie do wniosku wymaganego zaświadczenia nie jest kwestią sporną. Sporne jest natomiast to, czy zarząd województwa przed wydaniem decyzji odmawiającej przyznanie pomocy był uprawniony/zobowiązany do wezwania strony do usunięcia braku przez załączenie właściwego zaświadczenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania tej sprawy. Stosownie bowiem do art. 23 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, w brzmieniu właściwym dla sprawy, jeżeli nie są spełnione warunki udzielenia wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013 (obejmującym wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność), zarząd województwa informuje podmiot ubiegający się o wsparcie o odmowie udzielenia tego wsparcia, zgodnie z przepisami regulującymi zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI.
W stanie sprawy wniosek strony o przyznanie wsparcia podlegał rozpoznaniu przez LGD.
Zgodnie z art. 21 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, w brzmieniu właściwym dla sprawy, określającym tryb postępowania LGD, Grupa nie miała możliwości wezwania strony do uzupełnienia wniosku o brakujący załącznik, ani do złożenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień. Dopiero nowelizacja ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności z lipca 2017 r. (Dz.U., poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r. dała taką możliwość. Do powołanego przepisu dodano ust. 1a, 1b i 1c o następującej treści: "1a. Jeżeli w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, na operacje realizowane przez podmioty inne niż LGD konieczne jest uzyskanie wyjaśnień lub dokumentów niezbędnych do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia, LGD wzywa podmiot ubiegający się o to wsparcie do złożenia tych wyjaśnień lub dokumentów. 1b) Wezwanie, o którym mowa w ust. 1a, wydłuża termin określony w ust. 1 o 7 dni. 1c) Podmiot ubiegający się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, jest obowiązany przedstawiać dowody oraz składać wyjaśnienia niezbędne do oceny zgodności operacji z LSR, wyboru operacji lub ustalenia kwoty wsparcia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne."
Wprowadzona nowelą zmiana nie ma zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy nowelizującej, do operacji realizowanych na podstawie ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, wszczętych w terminach składania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1303/2013, które rozpoczęły bieg przed dniem wejścia w życie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Tak więc, w czasie właściwym dla sprawy jedynym organem uprawnionym do żądania złożenia przez stronę uzupełnień, czy wyjaśnień był zarząd województwa, któremu został przekazany wniosek strony o przyznanie wsparcia. Jako podstawę prawną podjęcia przez organ czynności wyjaśniających należy wskazać art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (w razie stwierdzenia, że wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera braki lub oczywiste omyłki, zarząd województwa wzywa podmiot ubiegający się o wsparcie do usunięcia tych braków lub poprawienia oczywistych omyłek w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 6 tego przepisu (usunięcie braków we wniosku o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, lub poprawienie w nim oczywistych omyłek nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji).
Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, przepisy ust. 3 – 6 art. 23 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności odnoszą się do wszystkich operacji i dotyczą zarówno wniosków o przyznanie pomocy, składanych w tzw. "klasycznej ścieżce" do LGD, która po dokonaniu wyboru operacji przekazuje je do właściwego zarządu województwa, jak też operacji własnych LGD i projektów grantowych, w ramach których wnioski o przyznanie pomocy LGD składa się bezpośrednio do zarządu województwa, co obecnie potwierdza treść ust. 8 art. 23 powołanej ustawy.
Podsumowując, nie do zaakceptowania jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek do pozbawienia wnioskodawcy ochrony prawnej na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie wsparcia. Skoro LGD nie miała możliwości wezwania strony do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty, czy do złożenia w tym zakresie wyjaśnień, to w takiej sytuacji uprawnienie/obowiązek spoczywał na zarządzie województwa i miał umocowanie w art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. Tym bardziej, że LGD uznała operację za zgodną z programem, choć było to co najmniej przedwczesne, skoro nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia spełnienia warunku dostępności określonego w § 5 rozporządzenia. Okoliczność ta nie może jednak stanowić usprawiedliwienia dla braku działania zarządu województwa. Nieprzedłożenie przez stronę odpowiedniego zaświadczenia jest niewątpliwie brakiem, do którego należało odnieść się procesowo.
Z tego powodu organ powinien był rozważyć i odpowiednio uzasadnić, czy ewentualne uzupełnienie wniosku o wymagane zaświadczenie stanowi modyfikację wniosku o udzielenie wsparcia pod względem merytorycznym, czy raczej stanowi uzupełnienie braku formalnego tego wniosku o wymagany załącznik, potwierdzający jedynie zasadność wnioskowanej pomocy. Takich rozważań organ nie przeprowadził błędnie zakładając, że art. 23 ust. 5 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności nie ma zastosowania w tej sprawie. Tym samym mimowolnie ograniczył stronie dostęp do pomocy, czemu sprzeciwia się art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, w zw. z art. 30a tej ustawy.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.