Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 599/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 662/19 oddalił skargę W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W latach 2013-2017 beneficjent realizował program rolnośrodowiskowy i z tego tytułu uzyskiwał płatności rolnośrodowiskowe. W 2013 r. beneficjent podjął się realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz Pakietu 7- Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie

W dniu 24 listopada 2017 r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono kontrolę na miejscu. W oparciu o wyniki tej kontroli Kierownik ARiMR stwierdził w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego: zmniejszenie obszaru, na którym beneficjent powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz uchybienia w przestrzeganiu wymogu zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie dzielności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2017 r. w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 21.514,08 zł.

Od powyższej decyzji beneficjent wniósł odwołanie, po rozpatrzeniu którego, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] września 2018 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik ARiMR wszczął wobec beneficjenta z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych za lata 2013-2017 i następnie decyzją z 20 marca 2019 r. ustalił tę kwotę w wysokości 13.065,34 zł. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, organ II instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 13.096,02 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania beneficjenta, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o zasadności ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazał, że podstawy prawne ubiegania się przez organy Agencji o zwrot nienależnie pobranych płatności stanowią w szczególności przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm. - dalej: ustawa o ARiMR), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 - dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz § 39 i § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).

Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązującymi dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach realizowanego Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2013 i 2014 są przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011), a za lata 2015 i 2016 - przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 640/2014).

Dyrektor ARiMR wskazał, że kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2013-2016 ustalono w wyniku ujawnienia podczas kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniu 24 listopada 2017 r., nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz zmniejszenia obszaru, na którym beneficjent powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o 0,12 ha w stosunku do roku 2012 i 2014 oraz 0,04 ha w stosunku do roku 2016. Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było wydanie przez organ I instancji decyzji z [...] czerwca 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] września 2018 r., która stała się prawomocna i ostateczna.

Organ II instancji podkreślił, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego należy oceniać w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzone nieprawidłowości skutkują - oprócz pomniejszenia płatności w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość, tj. w roku 2017 - koniecznością zwrotu otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013 - 2016. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018r., poz. 1261 – dalej: rozporządzenie zmieniające) do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmieniającego § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Postępowanie w sprawie ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte w dniu 7 czerwca 2019 r., zastosowanie mają zatem przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu obowiązującym po dacie 14 marca 2018 r.

W ocenie organu II instancji, ze względu na stwierdzenie zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo, w podjętym dobrowolnie przez beneficjenta zobowiązaniu rolnośrodowiskowym, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ I instancji prawidłowo dokonał ustalenia beneficjentowi nienależnie pobranych płatności za lata 2013, 2014 oraz 2016 (co do powierzchni). Natomiast w związku z uchybieniem niezachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, dokonano pomniejszenia w 2017 r., co wynika z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że w związku z nieprzestrzeganiem przez beneficjenta wskazanych wymogów organ I instancji prawidłowo zastosował przepis § 38 ust. 8 w związku z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, na mocy których został on zobowiązany do zwrotu płatności rolnośrodowiskowych zrealizowanych za lata 2013-2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2013 - 2016. W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 r. była przedmiotem decyzji Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. nr [...], przyznającej beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2103 na rok 2017, w łącznej wysokości 21 514,09 zł, opisanej szczegółowo w treści zaskarżonej decyzji.

Ponieważ skarżący skutecznie nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia (decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z [...] września 2018 r., nr [...]; skarżący nie wniósł skargi do sądu administracyjnego) decyzja Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna. Ustalenia będące podstawą faktyczną tej decyzji stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych w 2017 r. nieprawidłowości - okazały się nienależne.

Z powyższych względów, zarzuty skargi dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie to ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie może być ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności. Z tego powodu, podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn stwierdzonych podczas kontroli w 2017 r. nieprawidłowości oraz braku jego winy w ich powstaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie mogły być już przez Sąd badane. W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego - zdaniem skarżącego - orzeczenia o obowiązku z zwrotu płatności pobranych za poprzednie lata, a nie wyłącznie za 2017 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości, należy wskazać, że program rolnośrodowiskowy ma charakter wieloletni i beneficjent zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się przez beneficjenta z obowiązków przyjętych w ramach programu, podlega zatem ocenie w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania.

Obowiązek zwrotu płatności ma charakter wsteczny, co oznacza, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku skutkuje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności za ten rok, lecz powoduje też powstanie obowiązku zwrotu płatności wcześniej przyznanych i pobranych przez beneficjenta.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust.

2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art.18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych.

Na podstawie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), obowiązującej od dnia 29 czerwca 2018 r. podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata jest również przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W świetle tego przepisu, w przypadku niespełnienia przez beneficjenta tzw. wymogów pakietowych w danym roku realizacji zobowiązania, ponosi on konsekwencje nie tylko w roku ich stwierdzenia w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności za dany rok, ale też za lata poprzednie w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 7 czerwca 2019 r., zatem po 14 marca 2018 r. i zastosowanie mają przepisy w brzmieniu nadanym powyższą nowelizacją.

Na mocy przepisu § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio, z uwzględnieniem modyfikacji wskazanych w poszczególnych punktach § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Ponieważ w przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przewidziano odmiennego sposobu ustalania zwrotu płatności za lata wcześniejsze w przypadku braku zachowania któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 oznacza to, że odpowiednie zastosowanie przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sprowadzać się będzie do pomniejszenia płatności o wielkość wskazaną w tym przepisie za każdy rok.

Innymi słowy oznacza to, że przepis § 38 pkt 8 znajdzie zastosowanie także do płatności za lata wcześniejsze z uwagi na regulację zawartą w powołanym przepisie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, które Sąd również podziela, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach. Poglądy te odnoszą się jednak do stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z tych względów, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy ARiMR zasadnie uznały, że nieprawidłowości stwierdzone w piątym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skutkują koniecznością zwrotu płatności wcześniej przyznanych decyzjami z [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2015 r., [...] lipca 2016 r. oraz [...] lutego 2017 r. i wypłaconych beneficjentowi za lata 2013-2016.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, uregulowanej w przepisach rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312 s.1 z dnia 23 grudnia 1995 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 2988/95), organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w rozpoznawanej sprawie uznano dzień doręczenia stronie raportu z kontroli na miejscu tj. 23 luty 2018 r., natomiast doręczenie beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w dniu 11 marca 2019 r., przerwało bieg przedawnienia.

Zdaniem Sądu uznanie przez organy, że dniem dopuszczenia się nieprawidłowości jest dzień doręczenia raportu z kontroli jest niewłaściwe.

Stosownie do art. 1 ust.2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości. W ocenie Sądu tak rozumiana nieprawidłowość ma miejsce wówczas, gdy rolnik składa wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o który została następnie wydana decyzja o przyznaniu płatności i wypłacone środki, które okazały się nienależne.

Zasadniczo okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, ale w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Natomiast w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Jednocześnie jak wynika z art. 3 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego, a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należał uznać doręczoną beneficjentowi decyzję, w której stwierdzone zostały przedmiotowe nieprawidłowości, tj. decyzję Kierownika ARiMR z [...] czerwca 2018 r. nr [...], przyznającą beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w pomniejszonej wysokości (doręczonej beneficjentowi w dniu [...] czerwca 2018 r.). Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 11 marca 2019 r. Do chwili wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.

Sąd I instancji uznał, że mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zasadnie organy Agencji uznały, że w niniejszej sprawie nie wygasło ich prawo do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013-2016, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w 2017 r.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, zasadnie organy uznały istnienie podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach 2013-2016. Prawidłowość wyliczeń zawartych w decyzjach nie budzi zastrzeżeń Sądu, nie była też kwestionowana przez skarżącego.

W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
2. - § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy;
3. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
4. - art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie nowelizacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co skutkowało brakiem przesłanek do rozstrzygania niniejszej sprawy w oparciu o zapisy tej nowelizacji z 7 czerwca 2018 r., co w istocie uniemożliwiło prawidłowe rozstrzygniecie niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wyrażoną już na wcześniejszych etapach postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Wnoszący skargę kasacyjną, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zobowiązany, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego – do wskazania przepisu prawa (z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz formy naruszenia (błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia, na czym ono polega, natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania – do wskazania przepisu prawa (z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej), wyjaśnienia, na czym ono polega oraz wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści. Z uwagi na wprowadzoną art. 174 p.p.s.a. rozdzielność podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) wnoszący skargę kasacyjną jest również zobowiązany do powołania w podstawach kasacyjnych (na zasadzie wyłączności) odpowiednio norm prawa materialnego albo norm prawa procesowego.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstaw kasacyjnych (materialnej i procesowej), a jej źródłem jak należy wnioskować z jej treści jest dokonana przez organ wykładnia i zastosowanie § 39a ustawy o ARiMR, z którą strona się nie zgadza.

Organ jako podstawę prawną zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wskazał m.in. art. 29 ust. 1, 2, 7 i 8 ustawy o ARiMR oraz przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego (§ 38 ust. 8, § 39 ust. 2 pkt 2a i § 39a).

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ jest uprawniony do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, co do których zostało stwierdzone, że ich pobranie nastąpiło w sposób nieuprawniony. Wydanie decyzji w tej sprawie nie wymaga wzruszania decyzji przyznających środki publiczne (płatności rolne).

Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami:

1. 1) wszczętymi przed dniem 15 marca 2018 r. i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,
2. 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione po dniu 14 marca 2018 r.
3. - stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast według § 3 tego rozporządzenia do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W okolicznościach sprawy organ zawiadomieniem z 7 marca 2019 r., które zostało doręczone stronie 11 marca 2019 r., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013 – 2016. Fakt ten nie został przez stronę podważony. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Tak więc, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 14 marca 2018 r. W związku z czym organ był zobowiązany zastosować przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku daty 7 czerwca 2019 r. (obok daty 7 maca 2019 r.) jako daty wszczęcia postępowania należy uznać za oczywistą omyłkę, która nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji i na treść podjętego przez ten Sąd orzeczenia.

Również w podobny sposób należy odnieść się do powołanego w skardze kasacyjnej pisma Kierownika BP ARiMR z [...] lutego 2018 r. Pismo to zostało wydane w innym postępowaniu (w przedmiocie przyznania płatności na rok 2017), a tym samym nie mogło potwierdzać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 15 marca 2018 r.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę orzeczniczą dla wojewódzkiego sądu administracyjnego i może mieć zastosowanie w sprawie, o ile sąd ten stwierdzi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zobowiązuje to stronę do wskazania konkretnych przepisów regulujących postępowanie przed organem czy sądem oraz do wykazania konieczności uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego, czego w skardze kasacyjnej zabrakło. Wnoszący skargę kasacyjną ani w zarzucie kasacyjnym, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołał, oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., żadnego przepisu postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, który został naruszony przez organ czy Sąd I instancji, a jedynie to, że w sprawie zostało błędnie zastosowane rozporządzenie rolnośrodowiskowe – w brzmieniu po zmianie w 2018 r. Jak wcześniej zostało wyjaśnione twierdzenie to jest niesłuszne.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Paragraf 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma formę rozbudowaną, co zobowiązywało wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej oraz wyjaśnienia, na czym polega błędne rozumowanie tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, czego w skardze kasacyjnej brak. Z jej uzasadnienia wynika jedynie, że skarżący zarzuca "woluntarystyczne" przeniesienie zasad § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego na grunt § 38 ust. 8 tego rozporządzenia i zastosowanie sankcji w wysokości 20 % dla każdego rok płatności, bez zróżnicowania na poszczególne lata.

Wyrażone przez stronę stanowisko nie jest prawidłowe.

Z początkowej treści § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu stosuje się (z zastrzeżeniami wynikającymi z dalszej części § 39a) odpowiednio § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13. Z kolei według art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Zatem wykładając § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy przyjąć, że do wyliczenia zwrotów płatności za lata poprzednie ma odpowiednie zastosowanie § 38 tego rozporządzenia. W stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem zmieniającym nieaktualny stał się bowiem pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowany na tle rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu przed zmianą (bez § 39a), z którego wynika, że sankcje, o których mowa w § 38 tego rozporządzenia dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym po 15 marca 2018 r., tak jak miało to miejsce w tej sprawie, organ był zobowiązany stosować odpowiednio § 38 ust. 8 w zw. z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego również do ustalania kwoty zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wnoszący skargę kasacyjną niezasadnie kwestionuje również niewłaściwe zastosowanie § 39a i § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

W stanie faktycznym sprawy organ stwierdził (na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej 24 listopada 2017 r.) naruszenie przez wnoszącego skargę kasacyjną § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz zmniejszenie obszaru, na którym wnoszący skargę kasacyjną powinien był realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważył tych ustaleń, co obligowało organ do obliczenia kwoty zwrotu za lata 2013 – 2016 z zastosowaniem 20% stawki dla każdego roku płatności.

Dla oceny zasadności pobranych przez stronę płatności za te lata istotne znaczenia miały dwa rozporządzenia unijne, dla płatności na lata 2013 i 2014 – rozporządzenie nr 65/2011 (w zw. z art. 43 i 44 rozporządzenia nr 640/2014), a dla płatności za lata 2015 i 2016 – rozporządzenie nr 640/2014.

W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 (podobnie w art. 18 rozporządzenie nr 65/2011) zawiera normę kompetencyjną, stwarzającą podstawę prawną dla państw członkowskich do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Wyrazem wdrożenia do krajowego porządku prawnego są wskazane wcześniej §§ 39a i 38 ust. 1, 2, 4-10 i 13 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Oznacza to, że do wyliczenia zwrotu płatności za lata 2013 – 2016 należało zastosować § 38 ust. 8 w zw. z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji również § 38 ust. 8 tego rozporządzenia.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).