Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 820/21 oddalił skargę E. J. i A. J. na rozstrzygnięcie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia (...) października 2021 r. nr (...)w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu bez rozpatrzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez oddalenie skargi i przyjęcie w ślad za organem oceniającym, że projekt został oceniony zgodnie z wymogami proceduralnymi, pomimo zaistnienia okoliczności wskazujących na naruszenie przez organ przy ocenie projektu zasady przejrzystości i rzetelności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2. Przepisów prawa materialnego, tj.
- a) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca przeprowadziła ocenę wniosku skarżących rzetelnie, podczas gdy wadliwe zastosowała ona przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i dokonała nierzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżących w związku z niespełnieniem warunku formalnego nr 3 - Kompletność, a także kryteriów formalnych (ogólnych i specyficznych) w sytuacji gdy wszystkie kryteria formalne zostały spełnione;
- b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że wyznaczenie przez organ terminu na uzupełnienie braków formalnych w zakresie uzupełnienia wniosku o szczegółowe analizy finansowe wykonane zgodnie ze specyfiką poszczególnego partnera oraz wytycznymi DIP i ustawy o rachunkowości dla wszystkich Partnerów był wystarczający a wymóg w tym zakresie był od początku znany skarżącym, mimo że dotrzymanie 30-dniowego terminu nie było możliwe ani zależne od skarżących, co świadczy o nierzetelnym prowadzeniu postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania.
Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 26 stycznia 2022 r., III SA/Wr 820/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą. Zarząd Województwa Dolnośląskiego 22 maja 2015 r. powierzył DIP zadania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020. 15 kwietnia 2020 r. ogłoszono nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 28 stycznia 2021 r. E. J. i A. J. złożyli wniosek o dofinansowanie projektu. Wnioskodawcy są wspólnikami spółki cywilnej "P (...)s.c." Pismem z 28 czerwca 2021 r. IP poinformowała wnioskodawców, że wniosek zawiera braki w zakresie warunków formalnych szczegółowo je wymieniając oraz opisując sposób uzupełnienia. IP wskazała, że uzupełnienie/poprawienie wniosku powinno nastąpić w terminie 7 dni roboczych licząc od dnia następującego po dniu wysłania pisma informującego o brakach.
Pismem z 5 lipca 2021 r. skarżący zawnioskowali o wydłużenie terminu (do 30 dni kalendarzowych) na uzupełnienie wniosku z powodu szerokiego zakresu uzupełnień/wyjaśnień. Następnie, pismem z 27 lipca 2021 r. złożyli poprawiony wniosek i wyjaśnienia. Pismem z 4 października 2021 r. IP poinformowała stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ pomimo wezwania do uzupełnień w dalszym ciągu wniosek nie spełnia warunków formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że pomimo wezwania wnioskodawcy nie uzupełnili wniosku w żądanym zakresie, tym samym, nie wykonali wezwania z 28 czerwca 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 2) w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia. Z kolei, według art. 61 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu.
Ta regulacja prawna z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. dotyczy sądowej kontroli następujących aktów: nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Sąd administracyjny stosuje w wyniku tej kontroli środki z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, nie stosuje art. 146 § 1 p.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio."
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przepis ten wyraża zasadę, że braki formalne we wniosku o dofinansowanie skutkują jego pozostawieniem bez rozpatrzenia, ale po uprzednim jednokrotnym wezwaniu do ich uzupełnienia. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie nie oznacza możliwości jego poprawy, w wyniku tych czynności nie może dojść do zmiany jego zawartości merytorycznej. Wniosek o dofinansowanie, aby wywołał pożądane skutki prawne, powinien spełniać wymogi formalne określone przez odpowiednie postanowienia regulaminu konkursu. Brakami formalnymi wniosku o dofinansowanie są te, które odnoszą się do jego formy, a więc chodzi o wszelkie wadliwości związane z niezachowaniem wymogów określonych w regulaminie konkursu czy instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie przyjętej w danym działaniu.
Instrukcja zawiera wszystkie niezbędne informacje, które umożliwiają wypełnienie i złożenie prawidłowego wniosku o dofinansowanie. Są to zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełnienia poszczególnych części i rubryk wniosku oraz obligatoryjnych załączników. Wszystkie punkty (pola) formularza muszą zostać wypełnione zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie. Oznacza to, że powinien on zawierać wymagane informacje i dane umożliwiające dokonanie pełnej oceny. Braki formalne stanowią wady wniosku o dofinansowanie uniemożliwiające nadanie mu prawidłowego biegu, zgodnie z procedurą określoną w regulaminie konkursu i instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Podawane we wniosku o dofinansowanie dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga właściwa instytucja, gdyż stanowi to warunek uzyskania pozytywnej oceny w ramach przyjętych kryteriów wyboru.
Wnioskodawca ma obowiązek tak wypełnić wniosek o dofinansowanie, aby był on zgodny z regulaminem konkursu, a ponadto w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, bez potrzeby sięgania do dodatkowych wyjaśnień czy informacji.
Skoro ustawa wdrożeniowa nie przewiduje wprost prawa do zaskarżenia aktu pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia ma zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., ponieważ sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie orzeka również w sprawach skarg na inne (...) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności (...). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...).
Przepis art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi ustawową podstawę prawną do wydania przez właściwą instytucję pisemnej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu. Jest to rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, kończące postępowanie w sprawie o dofinansowanie projektu. Art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest przepisem prawa materialnego kształtującym sytuację prawną strony na pierwszym etapie postępowania o dofinansowanie projektu opartym o konstrukcje administracyjnoprawne.
Reasumując, pisemna informacja właściwej instytucji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nieuzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu, o jakiej mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dofinansowania projektu), podlegającym kontroli sądów administracyjnych.
Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.) Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z 4 marca 2021 r., I GSK 139/21; postanowienie z 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21; orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził jednoznaczną ocenę prawną dotyczącą kontroli sądowo administracyjnej rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze dofinansowania projektu - kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. i art. 3 § 3 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej, należy ocenić go jako zasadny, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie i został zbędnie powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał właściwą podstawę rozstrzygnięcia - art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi na tej podstawie było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w stosowanym odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Według art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich.
Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Jest to ustalenie z zakresu faktów. W razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Instytucja wezwania do uzupełnienia wniosku ma zastosowanie tylko do tych wnioskodawców, których wnioski zawierają braki ustalone przez właściwą instytucję. Nie zastosowanie tej instytucji wobec innych wnioskodawców, kiedy ich wnioski braków nie zawierają nie stanowi o naruszeniu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Przepis ustrojowy, jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) nie został naruszony, ponieważ Sąd I instancji sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zastosował środek kontroli określony w ustawie. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiący ustawową podstawę prawną do wydania przez właściwą instytucję pisemnej informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z powodu nie uzupełnienia w terminie stwierdzonych braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu nie został naruszony. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator nie podważył ustalenia przyjętego przez Sąd I instancji, że pomimo wezwania wnioskodawcy nie uzupełnili wniosku w żądanym zakresie. Stawianie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. również w ramach drugiej podstawy kasacyjnej nie może być prawnie skuteczne.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.