Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 594/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M. S. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Goleniowskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczy spełnienia przez skarżącego jako producenta realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariantach 2.3. Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) i 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 trwałe użytki zielone o łącznej powierzchni 233,08 ha, zlokalizowane na dziesięciu działkach rolnych z kośnym użytkowaniem całości areału – wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn ze względu, na które termin ten nie był przestrzegany. Ten, jak i pozostałe wymogi dla omawianego wariantu pakietu rolnośrodowiskowego, zostały określone pierwotnie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.
Nr 33, poz. 262 ze zm.), na podstawie którego Skarżący podjął ww. zobowiązanie rolnośrodowiskowe a następnie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 ze zm.).
WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, że Skarżący w istocie kwestionuje prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy w ww. zakresie. Zdaniem Skarżącego nieuprawnione było działanie organów w zakresie ingerencji w ustalenia poczynione przez pracowników zespołu kontroli na miejscu. W rozpoznawanej sprawie doszło bowiem do rozbieżności w zakresie zapisów zawartych w protokole z kontroli z dokumentacją zdjęciową wykonaną w gospodarstwie Skarżącego w czasie kontroli. Inspektorzy terenowi w protokole z kontroli stwierdzili spełnienie przez Skarżącego ww. normatywnego wymogu; natomiast organy w oparciu o dokumentację zdjęciową przyjęły, że biomasa znajdująca się w 9 działkach zgłoszonych do płatności nie została usunięta lub złożona w stogi w wymaganym przez prawo terminie 2 tygodni od pokosu.
Spór odnosi się również do prawidłowości oceny przez organy protokołu pokontrolnego, z kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie Skarżącego, która miała miejsce w okresie od 26 listopada 2013 r. do 2 grudnia 2013 r. W powyższym sporze WSA przyznał rację organom ARiMR.
W ocenie WSA organ odwoławczy zasadnie wskazał, że analiza przepisów rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, regulujących zasady przyznawania płatności z tytułu realizacji działania "Program rolnośrodowiskowy" w ramach PROW na lata 2007-2013, wydanych w latach 2009 i 2013 w kontekście późniejszych unormowań, regulujących zasady wspierania rolnictwa ekologicznego oraz rolnictwa na trwałych użytkach zielonych cennych przyrodniczo – tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działań "Rolnictwo ekologiczne" i "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015, poz. 415 ze zm.) - wskazuje, że wolą prawodawcy było nakazanie, aby w przypadku działań rolnośrodowiskowych PROW 2007- 2013 pokos był albo zupełnie usuwany albo zbierany i układany tylko i wyłącznie w stogi.
WSA stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta została w sposób jednoznaczny odmiennie uregulowana w aktach prawa krajowego, dotyczących Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zezwolił na składanie zebranego pokosu w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi. Zakładając racjonalność działań prawodawcy, zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że gdyby jego wolą było umożliwienie uczestnikom programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 składowania biomasy w balotach, stosowny zapis znalazłby się w treści rozporządzeń rolnośrodowiskowych z lat 2009 i 2013, tak jak to ma miejsce w przypadku analogicznych programów PROW 2014-2020.
WSA stwierdził, że obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy przewidują jedynie możliwość usunięcia pokosu, bądź składowania go w stogach. Zasadnie wskazał również organ odwoławczy, że warunku tego skarżący w roku 2013 nie spełnił, w związku z czym zasadnym jest zastosowanie pomniejszeń płatności, jakie z tym naruszeniem się wiążą na mocy przepisów krajowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z materiału zdjęciowego załączonego do protokołu z kontroli wyraźnie wynika, że w odniesieniu do 9 z 10 działek rolnych pokos nie został usunięty lub ułożony w stogi, ale zabalotowany i pozostawiony na gruncie. Materiał zdjęciowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w przypadku 9 z 10 działek rolnych (z wyjątkiem działki E o powierzchni 14,13 ha) pokos nie został usunięty lub ułożony w stogi, ale zbalotowany i pozostawiony na gruncie.
W ocenie WSA organy nie uchybiły zasadom postępowania i dołożyły wszelkich starań, by dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, podjęto wszelkie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokonując oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów organy nie były skrępowane żadnymi regułami określającymi wartość poszczególnych rodzajów dowodów i dokonały jej w sposób swobodny, na podstawie własnego przekonania opartego na wiedzy, doświadczeniu życiowym, prawach logiki, wzajemnych relacjach pomiędzy poszczególnymi dowodami, z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W ocenie WSA należało uznać, że skoro organy zobowiązane były do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy - w celu zapobieżenia wypłacie nienależnych płatności ze środków unijnych i budżetu krajowego - to tym samym w sytuacji gdy jeden z dowodów, tj. dokumentacja zdjęciowa gruntów zgłoszonych przez skarżącego do płatności wskazywał jednoznacznie stan faktyczny na tych gruntach na dzień kontroli, zasadnym było przyznanie mu mocy dowodowej a równocześnie odmówienie mocy dowodowej wpisom inspektorów kontroli zawartym w protokole z jej wykonania.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że protokół z kontroli wraz z załącznikami stanowi dowód w sprawie podlegający swobodnej ocenie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W ocenie WSA, z uwagi na ww. okoliczności, uznać należało, że oceniając ten dowód organy nie przekroczyły ani zasad wiedzy, ani doświadczenia życiowego czy też logiki. Tym samym ocena tego dowodu była oceną prawidłową.
Sąd pierwszej instancji podzielił jednakże pogląd skarżącego, że ww. działania organów, tj. brak wzajemnej zgodności dokumentów z kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, nie zasługuje na aprobatę i świadczy o braku należytej staranności w działaniu organów. Jednakże WSA uznał, że okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na wynik sprawy - a to z uwagi na dysponowanie przez organy materiałem zdjęciowym gruntów zgłoszonych przez Skarżącego do płatności, który pozwolił na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tym samym brak staranności organów w ww. zakresie nie mógł stanowić podstawy wyeliminowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
WSA podkreślił, że sam skarżący, do dnia wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, nie przedstawił dowodów wskazujących na usunięcie lub ułożenie w stogi w ww. terminie pokosu w 2013 r., w odniesieniu do 9 z 10 działek rolnych.
Sąd I instancji uznał więc zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) za niezasadne.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności polegającymi na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ponadto braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uznania, że Skarżący - jako producent realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe w wariantach 2.3. Trwałe użytki zielone i 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 - nie spełnił wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w określonym przepisami terminie.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona powinna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie powinien więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).
Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów o charakterze materialnoprawnym, a jedynie zarzuty o charakterze procesowym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu dotyczącego naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że organy administracji publicznej prawidłowo, zgodnie z naczelnymi zasadami proceduralnymi (tj. zasadą prawdy obiektywnej), jak i zasadami postępowania dowodowego (unormowanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i stwierdziły, że Skarżący nie spełnił wymogu usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego w postaci zdjęć załączonych do protokołu z kontroli wynika, że z dziewięciu działek rolnych pokos nie został usunięty lub ułożony w stogi, a jedynie zbalotowany i pozostawiony na gruncie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił - w aspekcie dowodowym - przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne. Materiał zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej został - zdaniem WSA - prawidłowo oceniony jako kompletny, a organy podjęły wszelkie działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego.
Wśród normatywnych obowiązków skarżącego, wynikających z realizacji wyżej opisanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego, było m.in. usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe.
Dokonując analizy przedmiotowego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kontrola dokonana przez Sąd pierwszej instancji była - w zakresie objętym zarzutem skargi kasacyjnej – prawidłowa.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działalności organów administracji publicznej. Dokonał analizy czynności kontrolnych organu nie tylko w zakresie protokołu kontroli ale również dowodów w postaci zdjęć. WSA w sposób prawidłowy wskazał, że ustalenie stanu faktycznego przez organ miało miejsce w okresie od 23 listopada 2013 r. do 2 grudnia 2013 r. Natomiast pokos na gruntach Skarżącego odbywał się w dniach od 1 do 24 sierpnia 2013 r. Organy administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji jednoznacznie wskazały, że Skarżący uchybił ww. obowiązkom usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie. WSA prawidłowo wskazał, że w dacie dokonanej kontroli stan bezprawnego zaniechania dokonania ww. czynności dalej trwał. Zaniechanie wywiązania się przez Skarżącego z obowiązków administracyjnych spowodowało wydanie, w części, decyzji negatywnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w sposób prawidłowy dokonał w uzasadnieniu orzeczenia szczegółowej analizy materiału zdjęciowego załączonego do protokołu z kontroli jak też odniósł się do rozbieżności w zakresie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego podkreślając, że działania organów, tj. brak wzajemnej zgodności dokumentów z kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, nie zasługuje na aprobatę i świadczy o braku należytej staranności w działaniu organów. Jednakże z uwagi na ww. okoliczności WSA prawidłowo uznał, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a to z powodu posiadania przez organy materiału dowodowego w postaci zdjęć gruntów zgłoszonych przez Skarżącego do płatności, który to materiał pozwolił na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.