Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt I SA/Kr 1066/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. R. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2016r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i 2014.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji ustalił, że Z. R. złożył wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i 2014. Za 2013r. zadeklarował pakiet 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na pow. 7,14 ha i pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.3 Ochrona trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na pow. 7,14 ha oraz 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na pow. 3,99 ha. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatność PRŚ na 2013r. w łącznej wysokości 5.289,60 zł, w tym z tytułu: 1.2 - Rolnictwo ekologiczne - w wysokości 1.809,60 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 1.447,68 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 361,92 zł (KPB [PESEL zakryty]); 1.1. wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) o stawce 1.540,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,44 ha/rok, kwotę w wysokości 0,00 zł; 1.2. wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 260,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,96 ha/rok, w wysokości 1.809,60 zł; 2.3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - w wysokości 3.480,00 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.784,00 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 696,00 zł (KPB [PESEL zakryty]); 2.1. wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 500,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,96 ha/rok - w wysokości 3.480,00 zł.
Następnie organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności PRŚ na 2014r. rolnik zadeklarował realizację pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na pow. 6,90 ha i pakiet 2 Rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.3 Ochrona trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na pow. 7,14 ha oraz 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na pow. 3,88 ha. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał stronie płatność PRŚ za 2014r. w łącznej wysokości 5.244,60 zł, w tym z tytułu: 1.3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - w wysokości 3.450,00 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.760,00 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 690,00 zł (KPB [PESEL zakryty]); 1.1. wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 500,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,96 ha/rok - w wysokości 3.450,00 zł; 2.2 - Rolnictwo ekologiczne - w wysokości 1.794,00 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 1.435,20 zł (kod 050405012142001), środki krajowe 358,80 zł (KPB [PESEL zakryty]); 2.1. wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 260,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 6,90 ha/rok - w wysokości 1.794,00 zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności).
W uzasadnieniu tych decyzji organ wskazał, że przyczyną rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez stronę była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności. Powierzchnia stwierdzona w 2013r. wyniosła, według organu l instancji: w wariancie 2.3 - 6,96 ha (pow. deklarowana 7,14 ha). Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej H położonej na działce ew. nr 12/4 (pow. deklarowana 3,37 ha, pow. stwierdzona 3,27 ha) i działki rolnej J położonej na działce ew. nr 10/10 (pow. deklarowana 0,53 ha, pow. stwierdzona 0,45 ha); w wariancie 2.9 - 3,44 ha (pow. deklarowana 3,99 ha). Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej C położonej na działce ew. nr 12 (pow. deklarowana 2,96 ha, pow. stwierdzona 2,46 ha) i działki rolnej R położonej na działce ew. nr 10/10 (pow. deklarowana 0,15 ha, pow. stwierdzona 0,10 ha); w wariancie 3.1.1 - 6,96 ha (pow. deklarowana 7,14 ha).
Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej H położonej na działce ew. nr 12/4 (pow. deklarowana 3,37 ha, pow. stwierdzona 3,27 ha) i działki rolnej J położonej na działce ew. nr 10/10 (pow. deklarowana 0,53 ha, pow. stwierdzona 0,45 ha). W roku 2014r. zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła, według organu l instancji: w wariancie 2.3 - 6,90 ha (pow. deklarowana 6,90 ha); w wariancie 2.9 - 3,54 ha (pow. deklarowana 3,88 ha). Zawyżenie powierzchni dotyczyło działki rolnej C położonej na działce ew. nr 12 (pow. deklarowana 2,75 ha, pow. stwierdzona 2,46 ha) i działki rolnej R położonej na działce ew. nr 10/10 (pow. deklarowana 0,15 ha, pow. stwierdzona 0,10 ha); oraz w wariancie 3.1.1 - 6,90 ha (pow. deklarowana 6,90 ha).
Z uwagi na stwierdzone podczas kontroli na miejscu na działkach rolnych A, C, E i R nie przestrzeganie norm w zakresie wymagań określonych dla materiału szkółkarskiego, minimalnej obsady drzew i prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, organ nałożył sankcję w wysokości 100% płatności do powyższych działek rolnych. W przypadku wariantu 2.9 konsekwencją tego była odmowa płatności do tego wariantu. Organ odmówił również uznania za siłę wyższą zniszczenia czynione przez zwierzęta, gdyż na stronie ciąży obowiązek prawidłowego zabezpieczenia plantacji przed szkodami czynionymi przez zwierzęta.
Utrzymując w mocy te decyzje Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że już w 2011r. Z. R. informował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o szkodach powodowanych przez dziką zwierzynę. Podczas kolejnych kontroli na miejscu stwierdzono, że szkody występujące wśród drzew owocowych nie stanowiły jednak naruszenia norm dobrej kultury rolnej, gdyż dotyczyły nieznacznej ilości drzew. Zdjęcia dołączone do raportu z kontroli z 2012r. wskazywały na występowanie drzew martwych na działkach rolnych deklarowanych jako sad, jednak wówczas kontrola nie zakwalifikowała ich jako niedotrzymanie wymogów i norm, choć stan upraw na to mógł wskazywać. Uprawy sadownicze w gospodarstwie strony od samego początku nie były w należyty sposób zabezpieczone pomimo położenia w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, co powodowało uszkadzanie upraw przez dziką zwierzynę.
W konsekwencji doprowadziło to do takiego zniszczenia upraw sadowniczych, że przestały one spełniać normy i wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dokonując porównania wyników z weryfikacji w terenie powierzchni PEG wykonanej w dniu 29 kwietnia 2014r. oraz wyniki z kontroli na miejscu wykonanej w dniach 27 sierpnia 2014 – 13 stycznia 2015r. – Dyrektor stwierdził, że choć są one różne, to nie kolidują ze sobą i nie podważają się wzajemnie. Kontrola przeprowadzona w dniu 29 kwietnia 2014r. miała na celu zweryfikowanie poprawności wyznaczonego PEG (Powierzchnia Ewidencyjno-Gospodarcza), tj. maksymalnego obszaru potencjalnie uprawnionego do płatności na danej działce ewidencyjnej. W trakcie kontroli stwierdzono zmniejszenie wartości PEG w stosunku do wcześniejszych pomiarów w przypadku dwóch działek ewidencyjnych a jednocześnie zwiększenie się wartości PEG dla jednej działki ewidencyjnej. Łącznie dla wszystkich działek doszło do zwiększenia wartości PEG o 0,44 ha. Weryfikacja PEG w terenie przeprowadzona w dniu 29 kwietnia 2014r. dotyczyła działek ewidencyjnych, nie zaś działek rolnych i dotyczyła wyłącznie ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach ewidencyjnych.
Natomiast kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 27 sierpnia 2014r. – 13 stycznia 2015r. realizowana była przede wszystkim pod kątem płatności rolnośrodowiskowej i dotyczyła działań realizowanych na poszczególnych działkach rolnych oraz ich zgodności z wymogami dla określonych wariantów programów rolnośrodowiskowych do których były deklarowane, na przykład w zakresie utrzymywania odpowiedniej obsady drzew, stosowania materiału szkółkarskiego spełniającego określone wymagania, czy też prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i zachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (zgodnie z wymaganiami dla poszczególnych wariantów PRŚ). Wobec tego ustalenia kontroli na miejscu są najbardziej adekwatne do oceny stanu działek rolnych w tych sprawach.
Z tymi wnioskami organu I instancji korespondują zdaniem Dyrektora również wyjaśnienia strony złożone w dniu 4 lipca 2016r. Faktycznie drzewa znajdujące się w granicach spornych działek nie zajmowały dużej powierzchni ze względu na to, że były młode (przez co niewielkiej wysokości) i nie były gęsto obsadzone. Ponieważ obsadzone drzewa były dodatkowo systematycznie niszczone przez szkodniki i wolnożyjące zwierzęta teren deklarowany jako sad był w rzeczywistości użytkowany jak trwały użytek zielony i ta forma jego użytkowania jest kontynuowana obecnie. Wobec stwierdzenia odmiennego charakteru użytkowania spornego terenu (trwały użytek zielony w miejsce deklarowanego sadu) Dyrektor uznał, że zadeklarowanie do płatności PRŚ terenów, które ze względu na swą charakterystykę wykluczają faktyczną realizację celów programu PRŚ, winno być zakwalifikowane jako tworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności wraz w wynikającymi z tego sankcjami.
Kwalifikacja nieprawidłowości jako będących wynikiem wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności oznaczałaby, jak wskazał organ, przyznanie płatności do powierzchni deklarowanej pomimo ich wystąpienia. Natomiast stwierdzenie braku winy za powstałe nieprawidłowości oznacza, że wprawdzie stronie winna zostać przyznana płatność do powierzchni stwierdzonej lecz bez sankcji z tytułu wstąpienia nieprawidłowości.
Zdaniem Dyrektora zniszczenia dokonane przez zwierzęta nie stanowią siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, nie został również dotrzymany termin do ich zgłoszenia, co wyklucza możliwość ich uwzględnienia. Zawyżenie powierzchni nie zostało uznane za zawinione przez stronę, zatem na podstawie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 stronie została przyznana płatność do powierzchni stwierdzonej, lecz nie zostały na nią nałożone sankcje z tytułu zawyżenia powierzchni deklarowanej do płatności. Za zawinione Dyrektor uznał natomiast nieprawidłowości związane z nieprzestrzeganiem na działkach rolnych A, C, E i R norm w zakresie wymagań określonych dla materiału szkółkarskiego, minimalnej obsady drzew i prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Sad na skutek niewłaściwego doboru materiału szkółkarskiego, nieprawidłowego wyboru miejsca założenia sadu, a co najmniej nienależytego zabezpieczenia działek rolnych przed szkodami powodowanymi przez dzikie zwierzęta, nie przynosił realnych plonów, a po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego został w całości usunięty.
Stwierdzony cały szereg nieprawidłowości i ich narastanie, a także rezultat w postaci usunięcia sadu, wskazują, w ocenie organu, że nałożone sankcje w wysokości 100% płatności do działek rolnych na których stwierdzono nieprawidłowości, są zasadne i zgodne z przepisami.
Dyrektor podkreślił, że porównanie wyników kontroli nie wskazuje, aby wystąpiły przesunięcia punktów pomiaru, które mogłyby wskazywać wpływ czynników zewnętrznych na trafność pomiaru lub nieprawidłową pracę urządzeń pomiarowych. Wyniki kontroli na miejscu są zbieżne w wynikami pomiarów powierzchni użytkowanej rolniczo wykonanych na zdjęciach lotniczych.
Oddalając skargę Z. R. na te decyzje – Sąd I instancji stwierdził, że ciężar dowodu między stroną i organem w sprawach płatności rolnośrodowiskowej został uregulowany odmiennie niż w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017r. poz. 1257), zwanej k.p.a. O ile bowiem w ramach postępowania administracyjnego to na organie ciąży obowiązek udowodniania wszystkich okoliczności faktycznych, o tyle w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz.U. 2017r. poz. 562 ze zm.), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to na stronie ciąży obowiązek wykazania wszystkich okoliczności, na które powołuje się ona w ramach prowadzonego postępowania.
Jest ona obowiązana na żądanie organu przedstawiać wszelkie oświadczenia i dowody co do okoliczności sprawy (obowiązek współdziałania w ramach czynności prowadzonych przez organ). W przeciwnym razie organ nie jest zobowiązany do prowadzenia w tym zakresie postępowania. Jeżeli zatem organ w takcie prowadzonej kontroli na miejscu stwierdzi istnienie pewnych faktów, chociażby polegających na tym, że program jest realizowany w sposób nieprawidłowy, to na stronie będzie ciążyć obowiązek udowodnienia, że organ w sposób nieprawidłowy przeprowadził kontrolę, bądź też, że dokonane ustalenia nie polegają na prawdzie i w rzeczywistości program ten prowadzony jest prawidłowo.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie przedłożył organom wiarygodnych dowodów na potwierdzenie zarzutów dotyczących powierzchni działek stwierdzonych w trakcie kontroli, ograniczając się do wskazania różnych wyników pomiarów i deklaracji. Na podstawie wyników z weryfikacji w terenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wykonanej w dniu 29 kwietnia 2014r. stwierdzono jednak, że powierzchnia uprawniona do płatności różni się od powierzchni zadeklarowanej (łącznie na plus 0,44 ha). Natomiast w raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej od dnia 27 sierpnia 2014r. do dnia 13 stycznia 2015r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni (np. w 2013r. zadeklarowana 3,99 ha, uwzględniona 3,44 ha, w 2014r. zadeklarowana 3,88 ha, uwzględniona 3,54 ha), na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz niespełnienie wymogów w ramach tego wariantu.
Zdaniem Sądu I instancji postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby zaistniałe różnice w wielkości deklarowanych gruntów wynikały z błędnych pomiarów. Skarżący skupia się natomiast nad formalną prawidłowością dokonywanych pomiarów zarzucając albo brak uprawnień kontrolujących inspektorów albo wadliwość wykorzystywanego do pomiaru sprzętu. Jedynym wskazanym błędem było wykazanie, że podczas pomiarów zlekceważono wewnętrzne zalecenia ARiMR, aby podczas pomiaru współrzędne były rejestrowane co najmniej co 30m na prostolinijnych dłuższych odcinkach granic działki. Niewielkie przekroczenia zalecanego dystansu nie mają jednak – jak wyjaśnił organ I instancji - wpływu na precyzję pomiaru, co znajduje odzwierciedlenie w dyskusji ogólnoeuropejskiej dotyczącej możliwości zwiększenia spornej odległości do 150-200m. Organ przesłał skarżącemu szkice z pomiarów wykonane podczas weryfikacji PEG w terenie i kontroli na miejscu wykonanych w 2014r. wraz z nałożeniem na siebie wizualizacji ich wyników, które nie potwierdzały zgłaszanych wątpliwości, co do wyników pomiarów.
Ze względu na zbieżność wyników obu pomiarów oraz nie występowanie przesunięć punktu pomiaru w odniesieniu do stanu zagospodarowania działek uwidocznionego na zdjęciach lotniczych brak było podstaw do uznania, że ze względu na nieprawidłowe funkcjonowanie sprzętu pomiarowego albo wpływ czynników zewnętrznych doszło do nieprawidłowego ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo. Sąd I instancji zauważył jednak, że w 2014r. skarżący sam zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) powierzchnię 3,88 ha, natomiast we wniosku na 2013r. dla tego samego wariantu powierzchnię 3,99 ha. Przeczy to stanowisku skarżącego, że nie mogły wystąpić zmniejszenia powierzchni, jeżeli sam to zmniejszenie deklarował. Weryfikacja PEG wykazała, że w gospodarstwie skarżącego nastąpiła zmiana powierzchni kwalifikującej się do płatności. Stwierdzona różnica wynika z faktu, że gospodarstwo to z kilku stron otoczone jest lasami i zaroślami.
Jest zatem poddane silnej sukcesji naturalnej, co skutkuje zmniejszeniem powierzchni użytkowanej rolniczo, pomimo podejmowanych przez skarżącego czynności mających przeciwdziałać temu procesowi. Powyższe skutkuje zmianami zakresu użytkowania rolniczego w ramach działek ewidencyjnych w różnych okresach czasu, raz bowiem przeważają skutki sukcesji naturalnej, a w innym czasie następstwa prowadzonych prac rekultywacyjnych.
Zdaniem Sądu nie można zanegować możliwości dokonywania pomiarów gruntów odbiornikami GPS, które w chwili obecnej są podstawowym narzędziem dokonania pomiarów. Przydatność i profesjonalność odbiorników GPS stosowanych przez kontrolerów ARiMR została potwierdzona przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...] będącego jednostką uprawnioną do wydawania tego typu atestów. Skarżący nie wykazał, że w chwili pomiaru rzeczywiście takie zaburzenia występowały.
W ocenie Sądu, inspekcja terenowa miała przede wszystkim na celu sprawdzenie stanu spełniania wymogów uprawniających do płatności w wariancie 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie sierpień 2014 – styczeń 2015 nie były korzystne dla skarżącego, to podstawą odmowy przyznania płatności była ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście realizacji programu rolnośrodowiskowego od 2010r. Podczas kolejnych kontroli na miejscu stwierdzono, że występowały szkody wśród drzew owocowych, nie stanowiły jednak naruszenia norm dobrej kultury rolnej gdyż dotyczyły nieznacznej ilości drzew. Zdjęcia dołączone do raportu z kontroli z roku 2012 wskazywały na występowanie drzew martwych na działkach rolnych deklarowanych jako sad, jednak także wówczas kontrola nie zakwalifikowała ich jako niedotrzymanie wymogów i norm, choć stan upraw na to mógł wskazywać.
Uprawy sadownicze w gospodarstwie skarżącego od samego początku nie były w należyty sposób zabezpieczone pomimo położenia w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, co powodowało uszkadzanie upraw przez dziką zwierzynę. Uprawy przestały spełniać normy i wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 strony, co do zasadny nie są zawiadamiane o kontroli na miejscu, gdyż jej celem jest stwierdzenie, czy na deklarowanym terenie do płatności są przestrzegane wymogi i normy oraz jaki jest zakres terenu użytkowanego rolniczo. Wcześniejsze zapowiedzenie kontroli mogłoby bowiem spowodować podjęcie przez beneficjentów działań w celu uniknięcia odpowiedzialności za występujące nieprawidłowości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Z. R., zaskarżając ten wyrok w całości.
Powołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- I. art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na nieuchyleniu przez WSA w Krakowie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2016r. o numerach [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz poprzedzających ich decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] grudnia 2015r. o numerach [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, pomimo że wspomniane wyżej orzeczenia zostały wydane z naruszeniem wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zasady praworządności oraz przy niezachowaniu przez organy administracyjne orzekające w I oraz II instancji wymogu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, które to uchybienia cechowały się wydaniem wyżej wymienionych decyzji w oparciu o nieprawidłowo i nierzetelnie przeprowadzone pomiary powierzchni działek rolnych, będących własnością skarżącego — gdyż obarczone istotnym błędem metodologicznym polegającym na niezastosowaniu się przez osoby dokonujące pomiarów do zapisów dyrektywy opisanej w pkt. 6.3.1. Wytycznych technicznych Wspólnotowego Centrum Badawczego Programu Walidacji Pomiarów Obszarowych Wspólnot Europejskich z 2009r., nakazującej zachowywanie przy wykorzystaniu techniki pomiaru wierzchołkowego GNSS pomiędzy dwoma kolejnymi wierzchołkami odległości 30m, który to błąd mógł mieć znaczący wpływ na wynik pomiarów dokonywanych w gospodarstwie rolnym skarżącego w roku 2013 i 2014, skutkujący nieprawidłowym przyjęciem przez organ, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez skarżącego była mniejsza, niż powierzchnia, którą zadeklarowano do przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zaś - stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcia w procedurze dotyczącej przyznawania funduszy z programu rolnośrodowiskowego, są zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a więc organy te muszą w świetle art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 80 k.p.a. czynić wszelkie swe ustalenia przy zachowaniu zasad logicznego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, co oznacza, że nie jest dopuszczalne ustalanie przez nie faktów w oparciu o pomiary, które zostały przez nie przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, nierzetelny, gdyż w sposób metodologicznie niepoprawny, zaś jeżeli wydane przez te organy decyzje administracyjne zostały oparte na wynikach takich pomiarów lub z naruszeniem przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli, orzeczenia te powinny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zostać uchylone w toku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego wniesieniem skargi przez stronę skarżącą;
- II. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu przez WSA w Krakowie w treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia własnego wyjaśnienia podstawy prawnej decydującej o nieuwzględnieniu kierowanego przez stronę wobec organów administracji publicznej zarzutu w postaci popełnienia przez kontrolerów ARiMR błędu metodologicznego przy dokonywaniu pomiarów w gospodarstwie rolnym strony w latach 2011-2015 i poprzestaniu jedynie na bezkrytycznym i niedokładnym przytoczeniu przez Sąd niektórych odnoszących się do tego zarzutu fragmentów decyzji organów administracyjnych, które budzą uzasadnione wątpliwości, zaś zawarte w nich twierdzenia nie zostały poparte żadnymi przekonywującymi dowodami, podczas gdy art. 141 § 4 p.p.s.a. nakłada na WSA obowiązek spójnego wyjaśnienia we własnym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza, że Sąd I instancji w treści uzasadnienia swego wyroku, w sytuacji, gdy w części motywacyjnej orzeczeń wydawanych przez organy administracji publicznej zawarte są budzące uzasadnione wątpliwości tezy, winien przedstawić autonomiczne rozważania odnoszące się do tychże niekoherentnych wzajemnie twierdzeń, wskazując ich wpływ na trafność zaskarżonego wyroku, czego jednak WSA w Krakowie nie uczynił, uniemożliwiając w ten sposób dokonanie rzetelnej kontroli odwoławczej zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym;
- III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez WSA w Krakowie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2016r. o numerach [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz poprzedzających ich decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] grudnia 2015r. o numerach [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, pomimo że wspomniane wyżej orzeczenia zostały wydane z naruszeniem wynikającej z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez nieprawidłowo przeprowadzoną kontrolę w zakresie przestrzegania przez skarżącego norm dotyczących wymagań określonych dla materiału szkółkarskiego i minimalnej obsady drzew, gdyż bez zawiadomienia skarżącego o kontroli na miejscu i z pominięciem jego udziału, a ponadto w sposób uniemożliwiający skarżącemu wypowiedzenie się co do kontroli i zgłoszenie uwag do sprawozdania z kontroli, tj. przy naruszeniu zapisów art. 41 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 227 z 31 lipca 2014, s. 69), zwanego rozporządzeniem nr 809/2014, co mogło mieć znaczący wpływ na wynik weryfikacji obsady drzew w roku 2013 i 2014, skutkujący nieprawidłowym przyjęciem przez organ, iż produkcja rolna w zakresie sadownictwa nie była prowadzona przez skarżącego z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i w konsekwencji nałożeniem na skarżącego sankcji w wysokości 100% płatności i odmową płatności w zakresie tego wariantu; podczas gdy art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 10 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek zapewnia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, natomiast art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umożliwienia beneficjentowi podpisanie sprawozdania podczas kontroli i potwierdzenie swojej obecności w czasie kontroli oraz zgłoszenie uwag, co oznacza, że nie jest dopuszczalne prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego w sposób, pozbawiający strony możliwości udziału w tymże postępowaniu i wypowiedzenia się co do ustaleń kontroli i zebranych dowodów, zaś jeżeli wydane przez te organy decyzje administracyjne zostały oparte na wynikach kontroli dokonanych z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa, orzeczenia te powinny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - zostać uchylone w toku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego wniesieniem skargi przez stronę skarżącą;
Biorąc pod uwagę te uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie rozpoznania niniejszej skargi; oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Z. R. w granicach sformułowanych w niej zarzutów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.
Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt II petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną jedynie wówczas gdy uzasadnienie to nie zawiera wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. obligatoryjnych elementów i naruszenie to uniemożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Dla uznania uzasadnienia wyroku sądu niższej instancji za spełniającego wymogi tego przepisu sąd ten nie jest natomiast obligowany do szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jeśli zatem z rozważań uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych w świetle normy materialnej okoliczności faktycznych nie można mu zarzucić wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że nie przestawił argumentacji w sposób oczekiwany przez skarżącego kasacyjnie.
Skarżący kasacyjnie – zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. będącego przepisem prawa procesowego – obowiązany jest wykazać wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Sąd kasacyjny - zważywszy na zakres jego kompetencji, ograniczony do analizy zarzutów kasacyjnych - nie może bowiem poszukiwać za skarżącego kasacyjnie okoliczności mogących ewentualnie w jego intencji wskazywać na związek przyczynowy między zarzucanym naruszeniem prawa w wynikiem sprawy.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że sposób sformułowania uzasadnienia poddanego kontroli instancyjnej wyroku uniemożliwia ocenę prawidłowości tego wyroku. Samo stwierdzenie skargi kasacyjnej, że sposób sporządzenia uzasadnienia wyroku jest – w przekonaniu skarżącego kasacyjnie – nieprawidłowy, gdyż Sąd powielił argumentację zaskarżonej decyzji, nie jest wystarczające do uznania, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. A tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby zostać skutecznie podniesiony. Zarzucenie wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku – co zauważa też sam skarżący kasacyjnie odwołując się obszernie do poglądów judykatury i doktryny – jest uprawnione dopiero wówczas gdy niemożliwe jest odczytanie intencji Sądu I instancji, tj. motywów rozstrzygnięcia wyroku. Taka sytuacja w tej sprawie nie ma jednakże miejsca.
Pomimo bowiem przyjętej przez Sąd I instancji dość niefortunnej konwencji umotywowania rozstrzygnięcia sprawy – możliwe jest odtworzenie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do tego rozstrzygnięcia. Zresztą sam skarżący kasacyjnie – zarzucając wadliwość uzasadnienia wyroku – jednocześnie formułuje zarzuty kasacyjnie z zaprezentowanymi w tym uzasadnieniu argumentami przeciwko dokonanej przez Sąd I instancji ocenie, co z kolei przeczy prezentowanej w treści analizowanego zarzutu tezie o niemożności skontrolowania zaskarżonego wyroku. Co istotne skarga kasacyjna nie zarzuca braków któregokolwiek z elementów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz – jak wynika z treści zarzutu kasacyjnego – nieprzedstawienie przez Sąd I instancji "własnego wyjaśnienia podstawy prawnej decydującej o nieuwzględnieniu (...) zarzutu w postaci popełnienia przez kontrolerów ARiMR błędu metodologicznego przy dokonywaniu pomiarów (...) i poprzestaniu na bezkrytycznym i niedokładnym przytoczeniu przez Sąd (...) fragmentów decyzji".
Jednakże – jak wynika z dalszej części zarzutu kasacyjnego – okoliczność, że te fragmenty decyzji organów budzą w odczuciu skarżącego kasacyjnie uzasadnione wątpliwości, nie poparte jednakże żadnymi przekonującymi dowodami, nie może być uznane za wadliwość uzasadnienia wyroku, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. która skutkowałaby uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o wadliwości zaskarżonej decyzji i wadliwej oceny Sądu I instancji i dopóki przekonanie to nie znajdzie oparcia w przepisach prawa nie będzie ono zasługiwało na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że skarżący kasacyjnie nie akceptuje sposobu sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – wyłącznie w zakresie oceny naruszenia przez organy ARiMR pkt 6.3.1.
Wytycznych technicznych Wspólnotowego Centrum Badawczego w Zakresie Programu Walidacji Programów Obszarowych z 2009r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powielił – jak podnosi skarżący kasacyjnie - argumentację organów, która budzi jego poważne wątpliwości co do trafności z uwagi na wiele niespójności i luki logiczne. Jednakże zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania prawidłowości przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawy faktycznej i prawnej. Skarżący kasacyjnie – zarzucając Sądowi I instancji – naruszenie tegoż przepisu nie wykazał też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.
Nie sposób więc ocenić w jaki sposób zarzucane naruszenie w intencji skarżącego kasacyjnie mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając fakt, iż Sąd kasacyjny – będąc związany zarzutami kasacyjnymi – nie może domniemywać wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy, to w tej sprawie nie sposób też dopatrzyć się takiego wpływu. Nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy prawnej zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., tj. zarzut pkt I petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając ten zarzut kasacyjny – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że objęte tym zarzutem przepisy są przepisami o charakterze procesowym, co oznacza, iż aby zarzut kasacyjny odniósł skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a skarżący kasacyjnie obligowany był zaistnienie tego wpływu wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Żadna z tych okoliczności nie ma jednakże miejsca w tej sprawie. Sąd kasacyjnie nie stwierdził bowiem naruszenia – a tym bardziej istotnego - tych przepisów w tej sprawie. Także skarżący kasacyjnie żadnym argumentem uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Nie można zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, że na gruncie art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich wystarczające jest wyłącznie podniesienie przez producenta rolnego "określonego argumentu" aby ciężar dowodu na określone – jak można sądzić tym argumentem - okoliczności faktyczne został przerzucony na organy ARiMR. Skarżący kasacyjnie pomija bowiem treść ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w myśl którego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z zestawienia przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w konfrontacji z art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, co podkreśla też judykatura, że "postępowanie przed organami ARiMR, w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań, zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności. Ograniczone również zostały takie zasady jak: zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012r. o sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. II GSK 810/11, publ. na stronie www. orzeczenia. nsa.gov.pl)" - wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., II GSK 3978/16. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do prowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, mającej na celu weryfikację prawidłowości składanych wniosków o płatności. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że – odmiennie niż na gruncie k.p.a. – obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Wobec tego przyjąć należy, że granice obowiązku organów ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyznaczają dowody przedłożone przez stronę. Organy te nie mają natomiast powinności poszukiwania z urzędu dowodów na przedstawiane przez producenta rolnego okoliczności faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że skarżący kasacyjnie – zarzucając Sądowi I instancji i organom ARiMR naruszenie tych przepisów w tym kontekście – w pkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wskazał jakie to okoliczności (argumenty) przez niego podniesione nie zostały przez organy ARiMR udowodnione. Ta okoliczność też czyni zarzut kasacyjny niezasadnym, tym bardziej, że z treści zarzutu kasacyjnego wynika, że naruszenia analizowanych przepisów upatruje w dwu odrębnych i też odrębnie uzasadnionych w skardze kasacyjnej okolicznościach, a mianowicie zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wadliwych pomiarach działek. Wymagało to zatem wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku co do obu tych okoliczności. Czym innym jest bowiem zaniechanie prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego a czym innym jest oparcie sprawy na metodologicznie nieprawidłowo – zdaniem skarżącego kasacyjnie - wykonanych pomiarach działek.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też argumentacji pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, a dotyczącej wadliwości pomiarów działek. Wadliwości tych pomiarów skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że dokonując pomiarów za pomocą techniki pomiaru wierzchołkowego GNSS przekroczono wskazaną w pkt 6.3.1. Wytycznych technicznych Wspólnotowego Centrum Badawczego w zakresie Programu Walidacji Pomiarów Obszarowych maksymalną odległość pomiędzy dwoma kolejnymi wierzchołkami wynoszącą 30m i z tą okolicznością wiąże metodologiczną nieprawidłowość wyników pomiarów. Podnieść jednak trzeba, że Wytyczne te, jako tzw. miękkie prawo unijne, nie mają mocy wiążącej, lecz mają wyłącznie charakter zaleceń. Ich naruszenie nie wywołuje więc takich skutków jak naruszenie reguł tzw. twardego prawa unijnego. Co istotne zasadność przyjętej w Wytycznych wartości 30m pomiędzy dwoma wierzchołkami jest – co sam skarżący kasacyjnie przyznaje a co też podnosiły organy ARiMR i Sąd I instancji – kwestionowana przez poszczególne państwa członkowskie, skoro toczy się dyskusja co do jej zweryfikowania i zastąpienia jej wartością nawet do 200m, a więc wielokrotność dotychczasowej wartości 30m.
Ta już okoliczność nie pozwala podważyć wiarygodności spornych pomiarów. Zauważyć też należy, że wadliwość tych pomiarów skarżący kasacyjnie – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – odnosi w istocie do dwu działek, tj. działki C i działki H. Co równie istotne skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przekroczenie przy dokonywaniu pomiarów wartości 30m miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Samo zaprezentowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w formie tabelarycznej wyników pomiarów spornych działek w różnych okresach i występujących pomiędzy nimi różnic nie dowodzi jeszcze wadliwości dokonanych pomiarów. Sam też skarżący kasacyjnie nie twierdzi kategorycznie, że okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdza jedynie, że "organy ARiMR, dokonując czynności pomiarowych w gospodarstwie skarżącego, nie zastosowały się do Wytycznej o numerze 6.3.1., mogły one uzyskać rezultaty o dużo niższym stopniu dokładności".
Wobec tak sformułowanego argumentu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku pozostałych działek, co do których skarżący nie kwestionuje dokonanych pomiarów, organy ARiMR również stwierdziły różnice pomiędzy powierzchniami działek zadeklarowanymi do płatności a powierzchniami faktycznie stwierdzonymi. W przypadku niektórych działek w różnych latach wyniki pomiarów powierzchni pokrywały się lub jedynie nieznacznie różniły się, jak np. w 2014r. gdzie w wariancie 2.3 i 3.1.1. powierzchnia zadeklarowana i stwierdzona były zgodne. Słusznie też organy ARiMR i Sąd I instancji dostrzegły, że sam skarżący kasacyjnie w kolejnych latach deklarował mniejsze powierzchnie, co niewątpliwie wskazuje na jej zmniejszenie, czego przykładem są np. działki deklarowane w wariancie 2.3 czy działka C w wariancie 2.9 za 2013r. i 2014r. Znaczne różnice w powierzchni działki C są też konsekwencją bliskiego sąsiedztwa tej działki z lasem i naturalnej sukcesji na tę działkę, skutkującej zmniejszeniem jej powierzchni.
Na wielkość deklarowanych powierzchni do płatności i ich stwierdzoną faktyczną wielkość wpływ mogły mieć również prace rekultywacyjne na poszczególnych działkach, skutkujące z kolei większą powierzchnią w kolejnych latach. W zakresie działki H podnieść z kolei trzeba, że w wariancie 2.3 i 3.1.1. w 2013r. stwierdzono zawyżenie jej powierzchni, natomiast w 2014r. nie stwierdzono takich naruszeń. Za logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego uznać należy zatem wniosek Sądu I instancji, że w gospodarstwie skarżącego nastąpiła zmiana powierzchni kwalifikującej się do płatności a stwierdzona różnica powierzchni wynika z faktu, że gospodarstwo skarżącego z kilku stron jest otoczone lasami i zaroślami, co skutkuje zmniejszeniem powierzchni użytkowej w różnych okresach czasu, raz bowiem przeważają skutki sukcesji naturalnej, a w innym czasie następstwa prowadzonych prac rekultywacyjnych.
Faktyczne zmiany powierzchni deklarowanych do płatności działek w różnych okresach nie są w tych okolicznościach nadzwyczajnym zjawiskiem. Nie można również nie wspomnieć i o tym, że podstawą faktyczną odmowy przyznania płatności w zakresie działki C zadeklarowanej do płatności w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe nie było zawyżenie powierzchni tej działki – co wprost wynika z uzasadnienia decyzji organów ARiMR – lecz szereg naruszeń warunków pakietowych, tj. w zakresie wymagań określonych dla materiału szkółkarskiego, minimalnej obsady drzew i prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną oraz niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby i to z uwagi na te naruszenia zastosowano sankcję w wysokości 100% zmniejszenia.
Natomiast zawyżenie powierzchni jako niezawinione przez rolnika nie skutkowało – jak wyjaśnił organ - zastosowaniem sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni. Co do tej działki tym bardziej nie jest więc zrozumiały zarzut wadliwego dokonania pomiaru powierzchni, gdyż okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie sposób też nie dostrzec i tej pomijanej w skardze kasacyjnej okoliczności, że pomiary dokonane za pomocą urządzenia GPS pokrywają się lub są zbieżne z pomiarami powierzchni z danymi z ortofotomap. Pomiary dokonane za pomocą tych urządzeń wykonane przez upoważnionych i wyspecjalizowanych pracowników, czego skarżący kasacyjnie nie podważa w skardze kasacyjnej, należy zatem uznać za wiarygodne. Jak szczegółowo wyjaśnił organ I instancji odbiorniki te zostały poddane certyfikacji i procesom walidacji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni, które pozwalają na określenie ich dokładności i wartości tolerancji pomiarów, jaką dla danego odbiornika należy stosować. Przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej i ekspertyz, które zostały zrealizowane przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. Testy zostały przeprowadzone zgodnie ze wskazaniami służb technicznych KE.
W wyniku przeprowadzonej ekspertyzy potwierdzono, iż odbiorniki GPS stosowane przez ARiMR mogą być stosowane do pomiarów powierzchni działek rolnych w ramach systemu IACS/ZSZiK i określono dla nich wartości współczynnika tolerancji. W przypadku odbiorników GPS stosowanych przez zewnętrznych wykonawców kontroli, począwszy od 2010r., już na etapie postępowania przetargowego w SIWZ zawarte są szczegółowe wymagania jakie te odbiorniki powinny spełniać, m.in. powinny posiadać certyfikat, wydany przez jednostkę akredytowaną przez Komisję Europejską, informujący o wymaganej dla danego rodzaju odbiornika wartości wskaźnika W lub powinna być dla nich przeprowadzona procedura wyznaczenia wartości wskaźnika W, zgodnie z wymaganiami Komisji Europejskiej, która stanowi załącznik do SIWZ. Organ wyjaśnił, że w kontekście braku krajowych regulacji w zakresie obowiązku legalizacji odbiorników GPS i mając na względzie wytyczne służb KE, Uniwersytet [...] jest jedną z dwóch w Polsce i jednocześnie jedną z czterech w Europie, instytucją rekomendowaną przez KE i wskazaną na stronach internetowych Wspólnego Instytutu Badawczego Komisji Europejskiej.
Inspektorzy w ramach kontroli na miejscu posługiwali się – jak wyjaśnił organ - sprzętem pomiarowym, który został dopuszczony do wykorzystania w procesie kontroli w wyniku przeprowadzonych na zamówienie ARiMR testów walidacji. Procedura walidacji była przeprowadzana zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej przez instytucję rekomendowaną przez KE. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można zanegować możliwości dokonywania pomiarów gruntów odbiornikami GPS, które w chwili obecnej są podstawowym narzędziem dokonania pomiarów. Przydatność i profesjonalność odbiorników GPS stosowanych przez kontrolerów ARiMR została potwierdzona przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. Biorąc również pod uwagę te argumenty słusznie Sąd I instancji zaaprobował wyjaśnienie organu, że niewielkie przekroczenia zalecanego dystansu (rejestrowania współrzędnych co 30m – przyp.
Sądu) nie ma wpływu na precyzję pomiaru, co wynika z doświadczenia ARiMR w zakresie wpływu zwiększenia odległości między punktami pomiaru na precyzję tego pomiaru oraz znajduje odzwierciedlenie w dyskusji ogólnoeuropejskiej dotyczącej możliwości zwiększenia spornej odległości do 150-200m. Sąd I instancji podniósł też, że analiza pokrycia przebiegu granic uzyskanych w wyniku pomiaru z ortofotomapą potwierdza prawidłowość pomiaru. Podnieść nadto trzeba, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił – wbrew art. 21 ust. 3 ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich - dowodu podważającego wiarygodność dokonanych przy użyciu urządzeń GPS pomiarów. Jego wywody stanowią zatem jedynie gołosłowną polemikę z ustaleniami organów. Podważając metodologię przeprowadzonych pomiarów skarżący nie wykazał też jednoznacznie innymi dowodami, że miało to istotny wpływ na pomiar działki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też podstaw do przyjęcia, że organy dopuściły się naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego - sformułowanej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak również, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.
Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ administracji publicznej. Organy ARiMR sprostały bowiem w należyty sposób obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co następuje w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania oceniły wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.
Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), uwzględniły treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Organy powołały się również na dokumentację z przeprowadzonych pomiarów. Przeprowadziły również analizę porównawczą z innymi źródłami dowodowymi w postaci następnych kontroli oraz ortofotomapy. Powołując się na swoje doświadczenie w zakresie wpływu zwiększenia odległości między punktami pomiaru na precyzję tego pomiaru wyjaśniły, że niewielkie przekroczenie zalecanego dystansu nie ma wpływu na wynik pomiaru.
Skarżący kasacyjnie kwestionując te ustalenia nie wskazuje na konkretne przekroczenie tego dystansu, przeprowadza jedynie teoretyczne dywagacje w tym zakresie. Wywody organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, są logiczne, spójne i mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Co istotne w zasadniczej spornej kwestii prowadzenia uprawy sadowniczej słusznie organy, co następnie zaaprobował Sąd I instancji, przyjęły, że skarżący kasacyjnie naruszył wymagania pakietowe, bowiem materiał szkółkarski nie spełniał wymagań prawem określonych.
Ponadto nie zachował minimalnej obsady drzew i warunków prowadzenia uprawy zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Sad skarżący usytuował w bliskim sąsiedztwie lasu, a mimo to nie zabezpieczył w sposób właściwy uprawy przed zniszczeniem przez dzikie zwierzęta. Z tego względu już na początku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego a następnie w kolejnych latach uprawy te zostały uszkodzone przez dzikie zwierzęta. W konsekwencji tych wszystkich okoliczności uprawa nie przynosiła plonów i ostatecznie została zlikwidowana.
Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 10 k.p.a., tj. zarzut pkt III petitum skargi kasacyjnej.
Rozważając ten zarzut należy za punkt wyjścia przyjąć przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż naruszenia objętych tym zarzutem przepisów skarżący kasacyjnie upatruje – najogólniej to ujmując - w braku zawiadomienia o kontroli na miejscu, czego konsekwencją był brak czynnego udziału w kontroli, co z kolei uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do wyników kontroli w zakresie prowadzenia upraw z należytą wiedzą i kulturą rolną. Wbrew przekonaniu skarżącego organy ARiMR nie są obowiązane do zawiadamiania producentów rolnych o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, co wprost wynika z art. 27 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009. Prawodawca unijny przyjął bowiem zasadę, że kontrole na miejscu nie są zapowiadane. W drodze wyjątku od tej zasady dopuści możliwość zapowiadania kontroli z tym zastrzeżeniem, że nie zagrozi to celowi kontroli.
Organom krajowym pozostawił zatem swobodę decyzji co do tego, czy zawiadomić beneficjenta o kontroli na miejscu w zależności od okoliczności danej sprawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w pkt 32 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009, w którym stwierdzono, że zapowiadanie kontroli na miejscu w odniesieniu do kwalifikowalności lub wzajemnej zgodności powinno być dopuszczane jedynie, jeżeli nie zagraża celowi kontroli, a w każdym razie należy ustalić odpowiednie ograniczenia czasowe. Ponadto jeżeli szczególne zasady sektorowe w ramach aktów prawnych lub norm w zakresie wzajemnej zgodności przewidują, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane, należy ich przestrzegać.
Nie można zatem uznać, że niezawiadomienie wnioskodawcy o kontroli na miejscu stanowił naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Z tą regulacją koresponduje art. 41 ust. 2 rozporządzenia nr 809/2014, który stanowi o umożliwieniu beneficjentowi podpisanie sprawozdania podczas kontroli. Ze zdania pierwszego tego przepisu wynika bowiem, że beneficjentowi umożliwia się podpisanie sprawozdania podczas kontroli, aby potwierdził swoją obecność w czasie kontroli oraz zgłosił uwagi. W przypadku gdy państwa członkowskie korzystają ze sprawozdania z kontroli sporządzanego podczas kontroli za pośrednictwem środków elektronicznych, właściwy organ zapewnia beneficjentowi możliwość złożenia podpisu elektronicznego lub sprawozdanie z kontroli niezwłocznie przesyła się do beneficjenta, dając mu możliwość podpisania sprawozdania i dodania ewentualnych uwag. W przypadku wykrycia jakichkolwiek niezgodności beneficjent otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli.
Z przepisu tego wynika wprost, że organy umożliwiają producentowi rolnemu podpisanie sprawozdania z kontroli na miejscu gdy nie jest ono sporządzane w formie elektronicznej. W przeciwnym razie organ obowiązany jest przesłać producentowi rolnemu to sprawozdanie do podpisu albo w formie elektronicznej albo w formie papierowej. Taki sposób sporządzenia sprawozdania nie pozbawia rolnika możliwości wniesienia do niego uwag, gdyż po doręczeniu sprawozdania może on je złożyć w organie. Oznacza to, iż uwagi do sprawozdania nie muszą znaleźć swojego odzwierciedlenia w protokole kontroli na miejscu. Istotne jest natomiast to by organ zapewnił rolnikowi możliwość wniesienia tych uwag, informując go o tej możliwości.
Nie można zatem postawić Sądowi I instancji i organom ARiMR, że pozbawiono skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że – jak wynika z pisma z dnia 16 lutego 2015r. - skarżący kasacyjnie otrzymał sprawozdanie z kontroli do podpisu wraz z informacją o skutkach niepodpisania tego sprawozdania. Z pisma tego wprost wynika, iż nie przekazano raportu bezpośrednio po kontroli. Z protokołu kontroli z dnia 26 sierpnia 2014r. wynika zaś, że skarżący kasacyjnie został powiadomiony o kontroli, był obecny przy czynnościach kontrolnych a protokół kontroli skarżący odebrał osobiście w dniu 16 lutego 2015r., jednakże – jak wynika z notatki z dnia 16 lutego 2015r. – w związku z uszkodzeniem kontrolera w dniu 27 sierpnia 2014r. przerwano czynności kontrolne a skarżącego w dniu 12 grudnia 2014r. poinformowano o kontynuowaniu kontroli, ale producent nie mógł w tym dniu uczestniczyć w kontroli.
Z uwagi na okres świąteczno-noworoczny ponownie skontaktowano się z producentem w dniu 7 stycznia 2015r. a kontrola została przeprowadzona w pierwszym możliwym terminie wyznaczonym przez rolnika w dniu 13 stycznia 2015r. Z akt sprawy wynika nadto, że skarżący był wzywany do złożenia wyjaśnień dotyczących charakteru wskazanych w wezwaniu działek ewidencyjnych a deklarowanych w 2013r. i 2014r. jako uprawy sadownicze. Był też informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w wyniku czego złożył wyjaśnienia w zakresie uprawy sadowniczej. Uzyskał również pisemne wyjaśnienia organu na zgłaszane wątpliwości co do prawidłowości wykonania pomiarów działek i kompetencji osób dokonujących spornych pomiarów.
Skarżący kasacyjnie złożył również wyjaśnienia co do szkód w uprawie sadowniczej. Błędny jest zatem pogląd skarżącego kasacyjnie, że naruszony został art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 10 k.p.a., gdyż pomimo zgłoszenia przez niego żądania zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nie zawiadomiono go o kontroli na miejscu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.