Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 445/18 oddalił skargę E. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 7 maja 2018 r. nr 0601-IEE-1.711.107.2018.3 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2002 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona - o jej rozpoznanie przez NSA i stwierdzenie nieważności lub uchylenie:
- - postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 7 maja 20189 r. znak 0601-IEE.1.711.107.2017.3 UNP; 0601-18-047756 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie znak nr 0610-SEE-2.711.291.2018 z dnia 12 marca 2018 r. o uznaniu za nieuzasadniony zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej u.p.e.a.) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.) poprzez niedokonanie ich językowej wykładni, lecz bezkrytyczne przyjęcie, że obowiązują one w zmienionej wersji ustalonej w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08 (Dz.U. z 2010 r. nr 48, poz. 285);
- 2. art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że nie ma znaczenia literalne brzmienie treści przepisów prawa tj. art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych, z którego wynika niedopuszczalność stosowania egzekucji administracyjnej do opłat abonamentowych, gdy na prowadzenie takiej egzekucji pozwala wykładnia powyższych przepisów dokonana z naruszeniem prawa w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08;
- 3. art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zasada trójpodziału władzy) oraz art. 188 Konstytucji (kompetencje TK) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do akceptacji dokonania prawotwórczej wykładni z przekroczeniem kompetencji przez TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08;
- 4. art. 7 (Konstytucji (zasada praworządności) i 87 ust. 1 Konstytucji (wymieniającego źródła prawa) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że wykładnia art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych dokonana w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08 jest źródłem prawa i stanowi zamiast ustawy podstawę prawną stosowania egzekucji administracyjnej opłat abonamentowych;
- 5. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczeniem jest nie tylko sentencja wyroku TK z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08, lecz też wykładnia art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. dokonana w uzasadnieniu, w związku z czym wykładnia ta ma moc powszechnie obowiązującą.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 26 września 2018 r., I SA/Lu 445/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie prowadził wobec E. P. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela - Poczta Polska S.A. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej obejmującego zaległy abonament RTV za okres od 1 marca 2015 r. do 31 maja 2017 r. Odpis tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanej 25 września 2017 r. wraz z odpisem zawiadomienia z 14 września 2017 r. o zajęciu wynagrodzenia za pracę w Urzędzie Miasta Lublin. Pismem z 29 września 2017 r. zobowiązana wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Poczta Polska S.A. działając jako wierzyciel postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione.
Po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela, organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z 12 marca 2018 r. uznał zgłoszony przez zobowiązaną zarzut za niezasadny. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej 7 maja 2018 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów.
To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: "art. 2 § 1 pkt 5 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej u.p.e.a. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.) poprzez niedokonanie ich językowej wykładni, lecz bezkrytyczne przyjęcie, że obowiązują one w zmienionej wersji ustalonej w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt K 24/08 (Dz.U. z 2010 r. nr 48, poz. 285)", natomiast w pkt 2. do pkt 5. naruszenie wskazanych tam przepisów Konstytucji RP. Skoro pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to należy przytoczyć wskazane tam, jako naruszone przepisy prawa.
Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 5) u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Natomiast, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych, do opłat abonamentowych oraz do opłaty, o której mowa w art. 5 ust. 3, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym.
Z tej regulacji prawnej wynika, że opłaty abonamentowe są należnościami pieniężnymi przekazanymi do egzekucji administracyjnej na podstawie ustawy o opłatach abonamentowych. Publicznoprawny charakter abonamentu i wyraźne upoważnienie do żądania wykonania obowiązku (uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej jest kierownik jednostki operatora wyznaczonego). Artykuł art. 7 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych zawiera normę szczególną, ustanawiając wyjątek od normy ogólnej wynikającej z art. 3 u.p.e.a. Przesądza to o dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej, w celu wyegzekwowania obowiązku uiszczenia zaległego abonamentu bez konieczności wydania decyzji czy postanowienia, a jedynie na podstawie przepisu prawa, i to nawet pomimo tego, że obowiązek uiszczania abonamentu nie mieści się w zakresie administracji rządowej.
Zgodnie z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r.), zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. (...). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie wierzyciel wydał 19 grudnia 2017 r. postanowienie ostateczne uznające zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ wskazane przez kasatora jako naruszone przepisy prawa materialnego nie są podstawą prawną postanowienia ostatecznego. Tym przepisem jest art. 34 § 4 upea.
Organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 6) u.p.e.a. związany jest uzyskanym stanowiskiem wierzyciela. Ta regulacja prawna oznacza, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Zarzuty wnoszone na tej podstawie mają na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do obowiązków zobowiązanego. Takiego rozstrzygnięcia nie podejmuje organ egzekucyjny, którego zadaniem jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wniesienie zarzutów prowadzi do wydania tego rodzaju merytorycznego rozstrzygnięcia (stanowiska w sprawie zarzutów) przez wierzyciela. Naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 34 § 4 u.p.e.a. może nastąpić wówczas, kiedy organ egzekucyjny rozpatrując zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7 nie uwzględni uzyskanego stanowiska wierzyciela, lub też w ogóle się o takie stanowisko nie zwróci.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a) rozstrzygając w granicach danej sprawy dokonał oceny zgodności z prawem ostatecznego postanowienia wierzyciela z 19 grudnia 2017 r. uznającego złożone przez zobowiązaną zarzuty za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.