Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 października 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 528/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora (...)Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Dyrektor ARiMR) z (...) lipca 2017 r. nr (...)w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z (...) maja 2017 r. nr (...)oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 119 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca realizuje pięcioletnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Pierwszy wniosek o przyznanie tej płatności złożyła w 2015 r., wtedy rozpoczęła realizację zobowiązania. Wówczas przyznano jej płatność do powierzchni 3,46 ha.
Organ I instancji, wydając decyzję z (...) maja 2017 r., w przedmiocie spornej płatności za 2016 r., stwierdził, że skarżąca zmniejszyła powierzchnię gruntów, na której realizuje podjęte rok wcześniej zobowiązanie o 0,74 ha. Okoliczność ta spowodowała proporcjonalne zmniejszenie wysokości przyznanej płatności.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła m.in., że nie zmniejszyła powierzchni, na której realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Pominięcie kodów, w przypadku działek nr 1674, 1704 i 1021, we wniosku za 2016 r., było wyłącznie efektem przeoczenia, gdyż na tych nieruchomościach zobowiązanie jest realizowane, a odpowiednie zabiegi agrotechniczne są dokumentowane w rejestrze rolnośrodowiskowym. Ponadto dodała, że przeoczenie, o którym wyżej mowa, wynikało z tego, że wypełniała ona spersonalizowany wniosek, przesłany jej do uzupełnienia, który został nieprawidłowo wydrukowany, co wprowadziło ją w błąd.
Dyrektor ARiMR decyzją z (...) lipca 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprzyznania płatności do działek nr 1674, 1704 i 1021, Dyrektor ARiMR wskazał, że nie zostały one objęte wnioskiem. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą nieprawidłowości w treści wydrukowanego i przesłanego jej formularza, Dyrektor ARiMR tego nie zanegował, ale wskazał, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 ze. zm.;) przy składaniu formularza pojedynczego wniosku, wniosku o pomoc lub wniosku o płatność beneficjent wprowadza poprawki w z góry ustalonym formularzu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 34 rozporządzenia nr 1307/2013, lub jeśli jakakolwiek informacja podana w z góry ustalonym formularzu jest błędna.
Skoro więc sporne działki nie zostały uwzględnione w części VIII wniosku, to zadaniem skarżącej było dokonanie uzupełnienia w tym zakresie i dopisanie ich, a także prawidłowe ich zadeklarowanie do płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto skarżącej przesłano stosowna instrukcję, w której zamieszczono informację na ten temat. Mimo to, jeżeli chodzi o działki nr 1674, 1704 i 1021 pozostawiła ona nieuzupełnioną kolumnę nr 8, zawierającą numer pakietu/wariantu, jak też w przypadku grupy upraw nie oznaczono przy działce podrzędnej skrótu "PRSK". Przy czym Dyrektor IC dodał, że nieuwzględnienia we wniosku działek nr 1674, 1704 i 1021 nie można potraktować jako oczywistego błędu, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a.
Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę A. P. uchylając decyzje obu instancji.
Sąd przypomniał, że spór pomiędzy skarżącą a organem sprowadza się do tego, czy złożony przez nią wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r. uwzględniał działki nr 1674, 1704 i 1021, które zostały zgłoszone do płatności w roku poprzednim, czy też wskazane wyżej działki zostały przez skarżącą pominięte, w efekcie czego przyjąć należałoby, że zmniejszyła ona powierzchnię na której w 2016 r. realizowała swoje wieloletnie zobowiązanie o 0,74 ha.
Sąd wskazał, że bezspornym jest to, że wniosek skarżącej, w części VIII, nie został kompletnie uzupełniony, jeżeli chodzi o działki nr 1674, 1704 i 1021. Nie uzupełniono bowiem kolumny nr 8, przeznaczonej na wpisanie numeru pakietu/wariantu, odnośnie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Organ w tym fakcie upatruje pominięcia przedmiotowych działek we wniosku, wskazującego na to, że powierzchnia na której skarżąca realizuje swoje zobowiązanie została zmniejszona. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że brak ten, którego istnieniu nie zaprzecza, nie może być interpretowany jako zawężenie zakresu realizowanego przez nią programu, o obszar spornych działek, gdyż pominięcie to było efektem przeoczenia, wynikającego także ze sposobu prowadzenia postępowania przez organ, który wysyłając nieprawidłowo wypełniony wstępny wniosek, niezawierający wszystkich działek, wprowadził ją tym w błąd.
Sąd uznał, że pogląd organu, że skarżąca zmniejszyła powierzchnię upraw, na której realizuje swoje wieloletnie zobowiązanie, tylko w oparciu o nieuzupełnienie kolumny 8 części VIII wniosku, odnośnie działek nr 1674, 1704 i 1021, jest zbyt daleko idące i stanowi wyraz nadmiernego formalizmu. Godzi też w zasadę prawdy obiektywnej, obowiązującą na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. z 2017 r. poz. 562 ze zm.; dalej: ustawa o rozwoju) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Reguły prowadzenia postępowania w sprawach związanych z przyznaniem płatności zostały zawarte także w art. 27 ustawy o rozwoju, który stanowi, że z postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Sąd stwierdził, że w oparciu o wskazane powyżej przepisy organy ARiMR mają obowiązek stania na straży praworządności, jak też wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie uczyniły jednak zadość temu obowiązkowi.
W niniejszej sprawie organy, pomimo tego, że w części VIII wniosku działki nr 1674, 1704 i 1021 zostały wymienione (dopisane ręcznie przez skarżącą), przyjęły, bez podjęcia próby wyjaśnienia kwestii niewskazania właściwych kodów w kolumnie 8, że wolą skarżącej było pominięcie wyżej wymienionych działek w realizowanym programie. Takie postępowanie jest tym bardziej niezrozumiałe, że działki te zostały wskazane we wniosku o płatność za rok poprzedni.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wola skarżącej, co do ograniczenia obszaru, na którym realizuje swoje zobowiązanie, nie została w sposób wystarczający zamanifestowana, a postepowanie organu w tym zakresie było w dużej mierze arbitralne i nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach sprawy.
Odnosząc się do przytoczonego przez Dyrektora ARiMR art. 16 rozporządzenia nr 809/2014, Sąd wskazał, że przepis ten traktuje o korygowaniu wniosków, w sytuacji wystąpienia zmian odnośnie okoliczności mających wpływ na prawo i wysokość otrzymywanych płatności, a także korygowaniu błędów, którymi obarczony jest przesłany beneficjentowi wstępnie wypełniony formularz wniosku. Nic nie mówi o uzupełnieniach wniosku, w znaczeniu wypełnienia braków, których nie można wprost utożsamiać z błędem, a więc dokonanym, jednakże niewłaściwym ujęciem we wniosku określonych działek.
Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie przesłany skarżącej wstępnie wypełniony wniosek nie tyle był dotknięty błędami, co nie był kompletny. Skarżąca, zgodnie ze swoim obowiązkiem, uzupełniła wniosek, podała numery działek i ich powierzchnie, pominęła jednak, jak twierdzi, przez niedopatrzenie, wpisanie właściwych kodów. W tej sytuacji nie można mówić jednak o wyrażonej przez nią woli zawężenia powierzchni, na której realizuje ona swoje zobowiązanie.
Sąd podkreślił, że w omawianej kwestii brak jest pozytywnego przepisu, wśród całokształtu regulacji dotyczących płatności rolnych, nakazującego występowanie/zwracanie się do rolników o korygowanie lub uzupełnianie tego rodzaju braków. Niemniej jednak organ związany jest także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wśród jest również reguła nakazująca wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tak więc to w oparciu o te zasady, w sytuacji takiej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w sytuacji zaistnienia niejasności lub nieścisłości, organ winien tę kwestię w odpowiedni sposób wyjaśnić. Zważywszy, że brak wniosku skarżącej nie był związany z niewskazaniem okoliczności mających znaczenie podstawowe, które z góry determinowałyby zakres wnioskowanej płatności, takich jak numer i powierzchnia zgłoszonych do płatności działek, ale informacji, których znaczenie nie jest aż tak doniosłe, w dodatku znanych organom.
Sąd przyznał, że wskazana ocena nie zmienia tego, iż zgodnie z ogólną zasadą, to strona ponosi odpowiedzialność za treść składanego wniosku. Niemniej jednak właściwy organ nie może procedować w sposób, który mógłby ją wprowadzić w błąd lub chociażby utrudnić jej osiągnięcie zamierzonego celu. Tymczasem w niniejszej sprawie, co jest bezsporne między stronami, skarżącej przesłano spersonalizowany wniosek o przyznanie płatności, który nie zawierał wszystkich działek, uwzględnionych we wniosku za rok poprzedni. W tym zakresie skarżąca podniosła w skardze, że Prezes ARiMR przyznał w piśmie kierowanym do rolników, że wnioski do nich wysyłane obarczone są tego rodzaju błędami, w efekcie czego zostaną one przesłane ponownie, już w poprawionej wersji, czego jednak nie uczyniono w stosunku do niej.
Sąd podkreślił, że organ nie ustosunkował się jednak do tych stwierdzeń w jakikolwiek sposób, wobec czego przyjąć należy, że przyznał podnoszone przez skarżącą okoliczności. Wobec tego Sąd uznał, że sposób procedowania organu uchybił zasadzie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a., zwłaszcza, że skarżąca nie została poinformowana o wadach złożonego wniosku.
W konkluzji Sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postepowaniu, organ winien wyjaśnić kwestię zakresu wniosku skarżącej, w tym tego czy istotnie jej zamiarem było ograniczenie obszaru realizowanego programu, biorąc pod uwagę fakt, że przesłany jej spersonalizowany wniosek o przyznanie płatności był niekompletny.
Dyrektor ARiMR złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 27 ustawy o wspieraniu, poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób wyczerpujący nie rozpatrzyły materiału dowodowego, a ustalony stan faktyczny nie jest dokładny i nie stanowi wystarczającej podstawy do załatwienia sprawy, gdyż organy nie dokonały w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego okoliczności w zakresie zmniejszenia przez skarżącą powierzchni zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2016 r.
Na tej podstawie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz w obu przypadkach zasądzenie kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza wskazanie konkretnych przepisów konkretnego aktu normatywnego oraz stopnia i sposobu ich naruszenia. Precyzyjne i ścisłe określenie jednostki redakcyjnej określonego aktu normatywnego, do którego odnoszą się zarzuty, jest konieczne ze względu na wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadę rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd kasacyjny nie może w jakimkolwiek zakresie uzupełniać lub rekonstruować podstaw kasacyjnych, przytoczonych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Dodać należy, że istotą postępowania kasacyjnego jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna Dyrektora ARiMR, choć tego nie wskazano expressis verbis opiera się wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 27 ustawy o wspieraniu.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że – po pierwsze – przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), określający sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca, chcąca powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.
Skarżący kasacyjnie organ, co prawda prawidłowo powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przepisem art. 27 ustawy o wspieraniu, jednak nie określił w sposób dokładny jakiej części tego przepisu dotyczy naruszenie Sądu I instancji. Wskazać należy, że przepis art. 27 ustawy o wspieraniu składa się z wielu jednostek redakcyjnych, zawiera bowiem cztery ustępy, a dwa z nich 1 i 3 zawierają dodatkowo punkty. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 tej ustawy – w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
W myśl ust. 2 – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
W myśl ust. 3 – odwołanie od decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy:
- 1) rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania;
- 2) nie wstrzymuje jej wykonania.
W myśl ust. 4 – w przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, który wydał ostateczną decyzję administracyjną w sprawie o przyznanie pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw.
Wobec braku precyzyjnego wskazania, do których z tych jednostek odnoszą się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz wobec – co zaznaczono na wstępie uzasadnienia – niedopuszczalności konfigurowania takich związków przez sąd kasacyjny, zarzuty podniesione w oparciu o wskazane podstawy kasacyjne uchylają się od merytorycznej oceny.
Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał tych naruszeń przepisów postępowania, które w ocenie Sądu I instancji doprowadziły do uchylenia decyzji organów ARiMR obu instancji, tj. art. 4 ustawy o wspieraniu i art. 8 k.p.a.
Przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał dodatkowo na przepisy art. 22 ustawy o wspieraniu, art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 16 rozporządzenia nr 809/2014 dotyczące procedury składania formularzy wniosku o przyznanie płatności, przy czym w żaden sposób nie określił sposobu i formy naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji, czego bezwzględnie wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W tej sytuacji – nieprawidłowo skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej – skarżącemu kasacyjnie organowi nie udało się podważyć stanowiska Sądu I instancji kwestionującego prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który wymaga dodatkowych ustaleń w zakresie wniosku skarżącej o sporne płatności na 2016 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 675 zł Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).