Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2339/16 oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] marca 2016 r. przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie producentów rolnych, w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Grupę, w takiej sytuacji, pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.
Zadaniem Prezesa ARiMR, utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w przedmiotowej sprawie nie można wskazać, iż Grupa osiągnęła cele określone w rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm., dalej określanemu jako "rozporządzenie nr 1698/2005") oraz zawarte w załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów, w tym w szczególności wspólnego wprowadzania towarów do obrotu (na rynek), w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, jak i minimalnej ilości członków.
W przedmiotowej sprawie Grupa, w ocenie organu odwoławczego, wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 i załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu produktów oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, związanych z zawiązaniem, jak i późniejszym funkcjonowaniem Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało na celu uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.
Prezes ARiMR stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za czwarty rok działalności spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co w konsekwencji doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.
Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję na wstępie zaznaczył, że istota sporu w sprawie sprowadza się do dokonania oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że działania skarżącej - poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego - stanowiły podstawę odmowy przyznania pomocy Spółce na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 25 s. 8, dalej: "rozporządzenie nr 65/2011").
Zdaniem WSA w okolicznościach sprawy zarzut skargi zmierzający do wykazania wydania decyzji bez podstawy prawnej, dotkniętych wadą nieważności, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za zasadne pozostałych zwartych w skardze zarzutów, w tym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawartego w jej uzasadnieniu.
W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uznanie przez organy, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.
WSA zaznaczył, że w skardze w istocie zakwestionowano ocenę dokonanych ustaleń na gruncie zastosowanych przepisów prawa, która to ocena doprowadziła do wniosku o braku wypełnienia przesłanki realizacji celów z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 oraz stworzeniu sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W ocenie orzekających w sprawie organów Grupa stworzyła sztuczne warunki przyznania wsparcia finansowego, zarówno w znaczeniu obiektywnym, jak i subiektywnym, co wynika z przedstawionych w decyzjach działań poszczególnych podmiotów związanych z powstaniem Grupy, z działań podmiotów – członków Grupy w odniesieniu do będących w ich władaniu gruntów rolnych (umów dzierżawy nieruchomości, umów o gospodarowaniu gruntami rolnymi), aktywności członków grupy w zakresie wykonywania produkcji rolnej w okresie przed zawarciem umów dzierżawy itd. Wykazano jednocześnie istnienie powiązań własnościowych i osobowych pomiędzy podmiotami będącymi członkami Grupy.
W ocenie Sądu, obie kwestie zostały przez organy administracji wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono, dlaczego - pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy - Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób działalności miał na celu obejście przepisów prawa. Przywołano przy tym i oceniono treść ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, zarówno tych dotyczących okresu poprzedzającego powstanie Grupy, jak i związanych z powstaniem Grupy i późniejszych działań ich członków.
W ocenie Sądu okoliczności te jednoznacznie wskazują, że Grupa nie realizuje celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005, na co trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Redakcja art. 35 rozporządzenia 1698/2005 nie pozwala na przyjęcie, iż Grupa miałaby dokonywać wyboru jednego lub więcej z celów, który miałaby realizować, jak to zdaje się sugerować skarżąca. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż nie został wypełniony cel wskazany w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 i nie doszło do wskazywanych w skardze naruszeń art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych.
WSA zaznaczył, iż odmowa przyznania płatności w niniejszej sprawie nie miała miejsca z powodu uznania, że warunkiem przyznania płatności jest produkowanie przez każdego członka grupy w każdym roku działalności grupy produktu, dla którego grupa została utworzona. Okoliczności sprzedaży produktów wyprodukowanych przez członków, którzy w okresie zbioru plonu nie byli jeszcze członkami Grupy, zostały ocenione jako jeden z elementów szeroko i wnikliwie ustalonego i omówionego stanu faktycznego sprawy, prowadząc do wniosku o braku spełnienia celów powstania grupy i stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, które to wnioski stały się przyczyną odmowy przyznania płatności.
Zdaniem WSA wyprowadzając powyższe wnioski nie sposób nie uwzględnić wykazanych powiązań własnościowych i osobowych, które zostały w sposób nie budzący wątpliwości przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przedstawione w czytelny sposób w tabeli na stronie 11 i 12.
W konkluzji WSA stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrażona w zaskarżonych decyzjach ocena, że działanie Grupy było skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami danego wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie została skutecznie podważona w skardze przez Skarżącą. Sąd nie stwierdził także żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości zrzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego w postaci:
- a. art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w literach a-c tego przepisu;
- b. art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy;
- c. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego Spółka wskazała na naruszenie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, poprze jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uzyskania płatności jest kumulatywna realizacja wszystkich celów wymienionych w lit. a-c tego przepisu. Naruszenie art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, poprze jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grup, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy. Także naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że skarżący podmiot stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania płatności.
Przede wszystkim podnieść należy, że w powołanych zarzutach Spółka wskazała jedynie na naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie wskazała jako naruszonych przepisów prawa procesowego, co oznacza, że skarżący kasacyjnie podmiot nie podważa ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, który oddalił skargę na zaskarżoną decyzję.
Tym samym stwierdzić należy, że ustalenia faktyczne oraz oceny dokonane w sprawie przez organy orzekające zaaprobowane przez Sąd I instancji są wiążące dla NSA podczas badania legalności zaskarżonego wyroku dokonywanego poprzez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zatem wiążące są stwierdzenia dotyczące, m.in. tego, iż w przedmiotowym postępowaniu w ocenie organu mamy do czynienia z sytuacją, że tylko czterech członków Grupy, w okresie za który podlega rozpatrzeniu wniosek, było producentami produktów ze względu na które została Grupa utworzona. Plony sprzedane do Grupy przez pozostałych członków nie zostały uznane za wyprodukowane w gospodarstwach członków Grupy.
Wskazać należy, że do kompetencji organu należy kontrola, czy powołanie grupy służy realizacji celów, dla których ją powołano, tym bardziej, że pomoc ma być udzielana w celu ułatwienia tworzenia i administracyjnego funkcjonowania grup producentów, które służą celom wskazanym w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Przy braku produkcji przez producentów i wspólnej sprzedaży produktów przez Grupę, trudno przyjąć, że cele dla których utworzono Grupę są realizowane, co z kolei przekłada się na ocenę, czy nie zostały jedynie sztucznie stworzone warunki dla uzyskania korzyści.
Jeżeli pomoc przyznawana jest dla grupy producentów, a grupa utworzona jest zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś członkowie grupy w ogóle nie podejmują produkcji produktów ze względu na które grupa została utworzona, to zasadny jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy związanej z rejestracją grupy producenckiej zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.
Również fakt, iż z systemu ZSZiK wynika, iż trzech z siedmiu członków przed przystąpieniem do Grupy, jak również w pierwszych trzech latach jej funkcjonowania nie prowadziło produkcji produktu ze względu na który Grupa powstała, świadczy iż zamiarem członków Grupy było jedynie uzyskanie nienależnych korzyści w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a nie osiągniecie celów wyznaczonych dla tego działania, takich jak: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.
Wspieranie grup producentów rolnych jest realizowane, jako środki przejściowe dla nowych państw członkowskich, a celem tego konkretnie działania, zakreślonego w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jest wzmocnienie struktury instytucjonalnej w sektorze pierwotnej produkcji rolnej w celu wsparcia funkcjonowania producentów rolnych poprzez zachęcanie ich do tworzenia grup producentów rolnych i współpracy. W szczególności, celem jest dostosowanie produkcji prowadzonej w gospodarstwach członków grup producentów rolnych do wymogów rynkowych, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży oraz dostarczenie do odbiorców hurtowych.
W przedmiotowym przypadku nie można mówić o spełnieniu ww. celów, gdyż:
- - 3 członków Grupy ((...)) zarówno przed zawiązaniem Grupy, jak również w okresie jej funkcjonowania nie prowadziło produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona,
- - w czwartym roku funkcjonowania Grupy jedynie 3 członków z 14 ((...)) sprzedawało do Grupy produkty ze względu na które Grupa została utworzona,
- - doszło do rozdrobnienia gospodarstw 3 członków Grupy ((...)) na rzecz innych członków, którzy przed powołaniem Grupy nie prowadzili produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona.
Wobec powyższego Prezes ARiMR stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym przyznanie Grupie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za czwarty rok działalności spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, co w konsekwencji doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji.
Pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy - Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób działalności miał na celu obejście przepisów prawa. Przywołano przy tym i oceniono treść ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, zarówno tych dotyczących okresu poprzedzającego powstanie Grupy, jak i związanych z powstaniem Grupy i późniejszych działań ich członków.
Niewątpliwie zatem z przedstawionych ustaleń i ocen wynika w sposób jednoznaczny, że w zaistniałym okolicznościach Grupa nie realizowała celów nakreślonych przepisami prawa, a warunki dla uzyskania pomocy związanej z rejestracją grupy producenckiej zostały stworzone sztucznie. I te ustalenia i oceny nie zostały podważone złożonym środkiem zaskarżenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej NSA w składzie rozpoznającym sprawę zauważa, iż podziela zapatrywania Sądu kasacyjnego zawarte w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX nr 3015023, dotyczące skarżącej kasacyjnie Spółki za trzeci rok działalności Grupy, co znajdzie jeszcze wyraz w motywach niniejszego uzasadnienia.
Przechodząc już konkretnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 polegającej na przyjęciu, że opisany w tym przepisie cel nie jest realizowany mimo koncentracji sprzedaży za pośrednictwem grupy, w przypadku zdekoncentrowanej produkcji przez członków grupy. Wskazane uchybienie polega w istocie rzeczy na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Tym samym mając na względzie niepodważone w tym zakresie stan faktyczny sprawy oraz dokonane oceny przyjąć należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. W szczególności należy mieć w tym zakresie na względzie to, że cel regulacji nie jest osiągany, gdyż koncentracja sprzedaży wiąże się z tym, iż nie może nastąpić dekoncentracja produkcji realizowanej przez członków Grupy.
Przy rozstrzyganiu zarzutu naruszenia wskazanego przepisu nie można pominąć, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, także regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia, którego naruszenie skarżąca zarzuciła pod lit. a petitum skargi kasacyjnej. Z analizy tej regulacji wynika, że w treści art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 dwukrotnie użyto pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy. Co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten - na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d ppkt ii) tego rozporządzenia - dowodzi, iż stanowi on unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich, konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak i w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust. 1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005).
Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia grupy producentów rolnych jako pewnej formy "zorganizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii.
W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).
Z powyższego wynika, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania, czy funkcjonowania grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy, zmiana konfiguracji jej członków rzeczywiście zmierzało do zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków grupy produktów, czy też nie. Co mogłoby spełnić przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku, czy też nie.
Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele. Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc, ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności.
Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW - Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków.
Wobec powyższego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należało uznać za niezasadny.
W konsekwencji, skoro organizacja producentów rolnych, jaką jest grupa producentów rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej - w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu skarżącej Grupy, w szczególności dotyczących struktury własnościowej, faktu braku prowadzenia (przed utworzeniem Grupy) przez trzech z członków Grupy, działalności rolniczej w zakresie deklarowanej przez Grupę produkcji ziarna i nasion roślin oleistych, wydzielenia z gospodarstwa rolnego jednego z członków grupy nieruchomości tworzących trzy inne, mniejsze gospodarstwa trzech nowych członków Grupy, a w rezultacie swoiste podzielenie się zakresem produkcji dowodzi, że chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę, ale, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z uwagi na te okoliczności, iż cele zawiązania Grupy były inne obliczone na uzyskanie korzyści niezgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzania nr 1698/2005.
W realiach tej sprawy utworzenie Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to, by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez łącznie siedmiu producentów, w tym trzech, którzy wydzierżawili od innego członka grupy nieruchomości rolne, tworzące ich gospodarstwa rolne.
Podsumowując, nie sposób zasadnie przyjąć, że dochodzenie do celu polegającego na koncentracji produkcji oraz jego realizacji i koncentracji sprzedaży, a tym samym spełnienie zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału istniejących gospodarstw trzech członków Grupy oraz wydzierżawienie powstałych po tym "podziale" gruntów podmiotom, które następnie, weszły w skład Grupy. Tego rodzaju operacji nie towarzyszyło zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co byłoby możliwe do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji produkcji. Nie ma ona nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005. Opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami - koncentracja podaży - przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał brak racjonalnych przesłanek do dekoncentracji produkcji.
Z powyższych względów za nietrafny należało uznać, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, argument o niewzięciu przez Sąd pierwszej instancji innych ekonomicznych aspektów takiego, a nie innego ukształtowania Grupy i sposobu jej funkcjonowania. Przy czym nawet nie wskazano o jakie inne aspekty chodzi.
Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (lit. c) petitum skargi kasacyjnej) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego rozumie się mylne przyporządkowanie określonej normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wobec niezakwestionowania ustaleń faktycznych organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji, za podstawę oceny, czy w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należało przyjąć stan faktyczny będący podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji.
Dalej należy zauważyć, że w orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zabraniający wypłaty wsparcia podmiotom, które stworzyły sztuczne warunki dla uzyskania płatności, zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmować działania mające na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).
Doktryna natomiast zwraca uwagę, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 - 32).
Klauzula generalna ujęta w powołanym wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość, bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25-26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w tym przepisie, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie płatności staje się nieadekwatne.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.
Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni powołanej regulacji zasadnie odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W tym wyroku TSUE uznał, że 1) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".
Oceniając sztuczne stworzenie przez grupę producentów warunków do otrzymania płatności organ bada zatem okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia.
Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność grupy producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zatem, skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia dokonanych ustaleń, w myśl których czterech członków Grupy (osoby fizyczne wskazane w decyzji organu odwoławczego) zarówno przed zawiązaniem Grupy, jak również w okresie jej funkcjonowania nie prowadziło produkcji produktów ze względu na który Grupa została utworzona, w czwartym roku funkcjonowania Grupy jedynie 4 członków (wskazanych także w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego) z czternastu sprzedawało do Grupy produkty ze względu na które Grupa została utworzona, doszło do rozdrobnienia gospodarstw czterech członków Grupy na rzecz innych członków, którzy przed powołaniem Grupy nie prowadzili produkcji produktów, ze względu na które Grupa została utworzona, powiązania personalne pomiędzy spółkami i osobami fizycznymi tworzącymi Grupę, to brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Tym samym wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 1842).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).