Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4676/21 po rozpoznaniu skargi A (dalej: strona, spółka, skarżąca) na informację Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK, Bank) z [...] września 2021 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – stwierdził, że jego ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a także orzekł o kosztach postępowania.
Skargę kasacyjną – powołując się na treść art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł BGK zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpoznania z uwagi na wyczerpanie środków (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) nie zostało uzasadnione w sposób przejrzysty, bezstronny i rzetelny;
- b) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U.2021.706 ze zm.; dalej: ustawa innowacyjna) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że kryterium decydującym o wyczerpaniu środków programu jest zawarcie umów o dofinansowanie, a nie udzielnie promes, o których mowa w tym przepisie;
- c) art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wyczerpania środków, choć w oparciu o przepis art. 7 ust. 3 ustawy innowacyjnej należało przyjąć, że środki zostały wyczerpane.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 p.p.s.a.) a także zasądzenie na rzecz BGK kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została zbudowana na podstawie zarzutów bez odniesienia się do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" tego procesu kontrolnego jest autor skargi kasacyjnej i do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy oraz sformułowanie oczekiwań w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego rozstrzygnięcie sprawy.
W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut c) petitum skargi kasacyjnej. Przyjmuje się tam błędną konstatację, że w toku postępowania sądowego naruszono "art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wyczerpania środków". Tymczasem – jak wynika to z uzasadnienia Sądu I instancji i z dokonanych ustaleń faktycznych: "w ocenie sądu uznać należy, że z tym dniem (tj. 2 listopada 2021 r. – przyp. NSA) została w tym poddziałaniu wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w jego ramach".
Zarzut ten – podobnie jak sformułowany w pkt b) skargi kasacyjnej – ma charakter naruszenia norm procesowych, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rodzi potrzebę wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomijając fakt, że w uzasadnieniu zarzutów ani w samych zarzutach nie powołano tego ostatniego przepisu, to brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących tej kwestii; w konsekwencji – także z tego względu – oba zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Za bezzasadny należało uznać także zarzut opisany w pkt a) petitum skargi kasacyjnej bowiem pismo z 21 września 2021 r. informujące spółkę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia jest niezwykle lakoniczne i dlatego słuszna jest konstatacja Sądu I instancji – znajdująca swe odzwierciedlenie w wyroku i jego uzasadnieniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, gdyby rzeczywiście ta informacja przekazana spółce była wystarczająca, to BGK nie sporządzałby niezwykle obszernej odpowiedzi na skargę, w której pomieszczono np. informację o treści pisma z 5 sierpnia 2021 r. pochodzącego z Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej, wskazującego na konkretne dane liczbowe w zakresie rozdysponowanych środków. W judykaturze od dawna ugruntowany jest pogląd, że istotne treści winny znajdować się w akcie administracyjnym (informacji, decyzji, postanowieniu, które podlegają zaskarżeniu), a nie odpowiedzi na skargę.
Podzielając w tym względzie rozważania Sądu I instancji wskazać trzeba, że nie ma w tym miejscu potrzeby ich ponownego przytaczania. Dodatkowo wskazać należy, że racjonalny ustawodawca przyznając stronie prawo do wniesienia skargi do Sądu dopuszcza zarazem dokonywanie takiej wykładni, która umożliwia udostępnienie ku temu podstawowych danych.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.