Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 502/19 po rozpoznaniu skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem: w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. na rzecz M. T. 7417 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji wskazał, że Starosta Ch.w decyzji z [...] marca 2018 r. określił skarżącej w punktach 1-3 kwoty wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w latach 2014-2016, w punkcie 4 określił kwotę dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości w roku 2017 a w punkcie 5 nakazał zwrot dotacji na rachunek Starostwa Powiatowego w Ch.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchyliło decyzję w części w punkcie 2. i 4. i określiło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 574/18 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r.
W wyroku Sąd, po dokonaniu wykładni przepisów art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d w zw. z art. art. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: u.s.o., zgodził się ze stanowiskiem strony, wyrażonym w skardze, że: wpłaty na PFRON związane z zatrudnieniem osób stanowiących kadrę pedagogiczno-wychowawczą oraz zapewniających obsługę administracyjną, prawną, organizacyjną, finansową placówek oświatowych prowadzonych przez skarżącą mogły być sfinansowane z dotacji jako bieżące wydatki organu prowadzącego placówki oświatowe na realizację zadań tych placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki; podobnie z dotacji mogły zostać opłacone: - kurs kwalifikacyjny "Sztuka - plastyka i muzyka", w którym uczestniczył nauczyciel zatrudniony w NMOW, - kurs kierowników wycieczek szkolnych i obozów wędrownych, w których także uczestniczyli nauczyciele zatrudnieniu w NMOW, jak również studia podyplomowe na kierunku "Resocjalizacja i socjoterapia" odbywane przez jednego z nauczycieli.
Nie zgodził się natomiast ze skarżącą jakoby organ błędnie zakwestionował możliwość rozliczenia z dotacji: wydatków za opłaty za przejazdy autostradami i za parkingi, które skarżąca sfinansowała z dotacji, a udokumentowała jedynie paragonami, nie wykazując ich związku z realizacją działań placówek oświatowych oraz wydatków na wyżywienie wychowanków. Skarżąca nie miała prawa uznać ich za sfinansowane ze środków dotacji, ponieważ prowadziłoby to zaakceptowania dwukrotnego rozliczenia kosztów surowca przeznaczonego na takie wyżywienie, ewentualnie - do uznania za zgodne z prawem przeznaczenie wnoszonych opłat za posiłki na cele inne niż finansowane. Ujmując w swojej dokumentacji wymienione kwoty jako przeznaczone na sfinansowanie posiłków, skarżąca nie udowodniła, że w rzeczywistości wydatkowała je na realizację innych działań, których sfinansowanie z dotacji byłoby zgodne z art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. T. od decyzji Starosty Ch. z [...] marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. pkt 1. uchyliło decyzję w punkcie 1. i określiło w nim kwotę 623,61 zł jako kwotę stanowiącą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, w pkt 2. uchyliło decyzję w punkcie 2. i 3., i w tych częściach postępowanie umorzyło; w pkt 3. uchyliło decyzję w punkcie 4. i określiło kwotę 149.771,85 zł jako kwotę stanowiącą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, w pkt 4. w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy.
Kolegium uwzględniając stanowisko Sądu, zawarte w poprzednio wydanym wyroku uznało, że wydatki na PFRON oraz kursy i studia, o których mowa wyżej, są wydatkami poniesionymi na realizację zadań placówek prowadzonych przez skarżącą w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Dodatkowo SKO, uwzględniając dokumenty złożone przez pełnomocnika skarżącej w toku ponownie prowadzonego postępowania, a dotyczące opłat za przejazdy autostradami i za parkingi, tj. delegacje ze szczegółowym opisem celu wyjazdu, miejsca i czasu uznało, że strona wykazała związek wydatków poniesionych w tym zakresie z takimi zadaniami.
Nie zmieniło natomiast stanowiska w zakresie zwrotu 80.755,46 zł dotacji, stanowiącej przychód nieuwzględniony przy rozliczeniu wydatków na wyżywienie. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku sądu z 11 stycznia 2019 r., podało, że obowiązek wykazania zarówno samego wydatkowania kwot otrzymanych dotacji, jak i zgodności z prawem sfinansowania poszczególnych wydatków ze środków z dotacji spoczywa na podmiocie, który otrzymał dotację. W ocenie Kolegium, dokumenty: "Wybrane zapisy z kont", przedstawione przez pełnomocnika skarżącej, nie odzwierciedlają jego twierdzeń, a dokonywanie ich analizy w celu ewentualnego udowodnienia postawionej tezy nie jest obowiązkiem organu kontrolującego.
Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uwzględnił skargę M. T. Zdaniem Sądu, Kolegium nie powinno było uchylać się od oceny dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez stronę, które miały na celu wykazanie, że wszystkie poniesione przez nią wydatki – poczynione zostały na cele, o których mowa w art. 80 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. Wbrew jego stanowisku, miało obowiązek odniesienia się do przedłożonych dokumentów, tak jak uczyniło to w przypadku opłat za przejazdy autostradami i parkingi. Zwłaszcza, że - jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej - na obecnym etapie postępowania kwestionuje jedynie możliwość rozliczenia przez skarżącą opisywanych wydatków na wyżywienie.
Pełnomocnik przedstawił organowi zapisy z dokumentacji strony, obrazujące wszystkie wydatki poniesione przez skarżącą na NMOW w tych latach 2015-2016, a których prawidłowość nie jest już obecnie podważana. Wyjaśnił powody, dla których strona musiała dokonywać w prowadzonej przez siebie księgowości rozliczeń kwot wpłacanych na wyżywienie w taki, a nie inny sposób. Podał, że było to spowodowane znacznymi opóźnieniami w realizacji płatności na ten cel przez rodziców i opiekunów wychowanków lub w ogóle ich brakiem. Problem ten był znany organowi dotacyjnemu, który dał stronie wytyczne dotyczące księgowania owych wpłat na odrębny rachunek bankowy. Zgodnie z wytycznymi, środki zgromadzone na tym rachunku przeksięgowywane były na rachunek dotacyjny, na skutek czego, powstawała nadwyżka środków, przy uwzględnieniu pierwotnej wysokości dotacji. "Nadwyżka" ta następnie była realizowana już z rachunku dotacyjnego na cele związane z funkcjonowaniem placówek. Efektem takiego "księgowania", wskazanego przez organ jako prawidłowe, było zmniejszanie kosztów posiłków, przy zachowaniu tego samego poziomu dotacji.
Zdaniem Sądu, organ powinien się odnieść do powyższych wyjaśnień, zwłaszcza, że jeśli zestawi się wysokość środków finansowych uzyskanych przez skarżącą z dotacji i z wpłat rodziców łącznie oraz kwoty poniesionych przez nią wydatków w tym okresie (w 2015 r. i 2016 r.), w żaden sposób nie można wywieść, że skarżąca otrzymała podwójny przychód w wysokościach równym wpłatom dokonanym przez rodziców, jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Proste arytmetyczne wyliczenie sugeruje, że tak nie było: strona w 2015 r. otrzymała dotacje w wysokości 4.107.902 zł (k. 96 akt adm.) i kwotę za wyżywienie w wysokości 80.755,46 zł (k. 48-53 akt adm.), co łącznie daje 4.188.657, 46 zł. Poniesione przez nią wydatki (wykazane na koncie 501) to kwota 4.13.026,31 zł (k. 196 akt adm.). Różnica pomiędzy nimi to 58,631,15 zł, a nie 80.755,46). W roku 2006 skarżąca otrzymała dotację w kwocie 2.541.11,32 zł (k. 96 akt adm.), a wpłaty od rodziców wyniosły 69.016,39 zł (k. 88 akt adm.), co łącznie daje kwotę 2.610.127,71 zł. Poniesione przez nią wydatki wyniosły 2.611.808,76 zł (wskazane na koncie 501), zatem przewyższyły "przychód" skarżącej w tym roku.
Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że nie miał on obowiązku analizowania powyższych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2018 r. stwierdził, że obowiązkiem strony jest wykazanie, że kwoty uzyskane z dotacji zostały poniesione na cele oświatowe i że w zakresie, w jakim koszty wyżywienia zostały sfinansowane przez wpłaty rodziców lub opiekunów wychowanków, strona nie mogła ich pokryć z takich kwot. Nie stwierdził jednak, że strona nie ma już w ponownie prowadzonym postępowaniu możliwości wykazania, że środki z dotacji przeznaczyła na cele oświatowe, czy nie uzyskała podwójnego przychodu. Nie stwierdził też, że o wysokości tego przychodu mogą świadczyć tylko końcowe (podsumowujące) zapisy z konta 702-1, na którym zaksięgowano wpłaty rodziców i opiekunów wychowanków na wyżywienie.
Powyższe przepisy, jak i zasadna zaufania do organu administracyjnego, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazują organowi rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę wyjaśnienia i dokumenty przedstawione przez stronę, a w decyzji wskazać powody rozstrzygnięcia z odniesieniem się zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania.
Przepisanie fragmentu wyroku w części dotyczącej wydatków na wyżywienie, a następnie ogólne stwierdzenie, że "Załączone "Wybrane zapisy z kont" nie odzwierciedlają twierdzeń pełnomocnika, a dokonywanie ich analizy w celu ewentualnego udowodnienia postawionej tezy nie jest obowiązkiem organu kontrolującego", nastąpiło wbrew powyższym regulacjom. Dlatego ponownie rozpatrując sprawę, Kolegium powinno rozważyć argumenty i dowody przedstawione przez stronę, a następnie wyda stosowną decyzję.
Odnośnie kwoty 623,61 zł, na którą wskazuje w skardze pełnomocnik skarżącej, jak wynika z decyzji, akt sprawy i wyroku Sądu z 11 stycznia 2019 r., dotyczyła ona wydatku za 2013 r., który został przez skarżącą błędnie rozliczony w 2014 r., a nie wyjazdu służbowego związanego z przewozem wychowanka. W tej części skarżąca nie kwestionowała poprzednio wydanej decyzji, a Sąd z urzędu przesądził, że organ prawidłowo uznał, że strona nie mogła go sfinansować ze środków z dotacji udzielonej za 2014 r. Zatem zarzut w tym zakresie uznał za nieuzasadniony.
Od przedmiotowego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:
- - rozpoznanie sprawy z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia zawerającego inną ocenę prawną i wskaznia niż zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 574/18;
- - uznanie, że SKO w Ch. naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 104 § 3 k.p.a. bez stosowanego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia.
Skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie wyroku w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed sądem pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie SKO oświadczyło, że zrezka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA z 11.01.2019, I SA/Lu 574/18 wynika, że: "jeśli natomiast chodzi o poniesione przez skarżącą wydatki na wyżywienie wychowanków NMOW, to na wstępie należy zauważyć, że z decyzji organów obu instancji oraz z akt sprawy wynika, że skarżąca rozliczyła te wydatki jako w całości sfinansowane z dotacji. Jednocześnie ustalone zostało, że skarżąca uzyskała 80755,46 zł w 2015 r. i 69016,39 zł w 2016 r. z wpłat rodziców lub opiekunów tych wychowanków, wnoszonych na postawie § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 109, poz. 631) oraz na podstawie § 76 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, stanowiących opłatę za posiłki w wysokości odpowiadającej wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie (Dz.U. z 2015 r. poz.1872), obowiązującego od 1.09.2016 r.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w zakresie w jakim koszty wyżywienia wychowanków NMOW zostały sfinansowane przez wpłaty ich rodziców lub opiekunów, skarżąca nie miała prawa uznać ich za sfinansowane ze środków dotacji. W rzeczywistości prowadziłoby to zaakceptowania dwukrotnego rozliczenia kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie, ewentualnie - do uznania za zgodne z prawem przeznaczenia wnoszonych opłat za posiłki na cele inne niż finansowanie surowca przeznaczonego na wyżywienie, co jest nie do pogodzenia z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej.
Jednocześnie, skoro skarżąca w prowadzonej przez siebie dokumentacji wykazała, że w zakresie wymienionych kwot dotacje zostały przeznaczone na sfinansowanie posiłków, to nie sposób uznać za uzasadnione jej argumenty, że w rzeczywistości wydatkowała te kwoty na realizację innych działań, których sfinansowanie z dotacji byłoby zgodne z art. 90 ust. 3d u.s.o.
Dodać w tym miejscu należy, że wydając rozstrzygnięcie w zakresie, o którym tu mowa, organ odwoławczy oparł się na przywołanych wyżej ustaleniach co do faktów poczynionych przez organ I instancji i niekwestionowanych przez skarżącą. Dokonana zaskarżoną decyzją zmiana oceny przedmiotowych kwot, które podlegają zwrotowi jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a nie - jak bez podstawy prawnej, a przy tym sprzecznie z ustalonymi faktami - przyjął organ I instancji - jako dotacja wykorzystana w nadmiernej wysokości, stanowi wyłącznie odmienną ocenę prawną faktów ustalonych prawidłowo, tj. bez naruszenia przepisów postępowania. Ocena ta zgodna jest z ustalonymi faktami oraz odpowiada regulacji zawartej w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., mającej do tych faktów zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sad Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku jakoby: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2018 r. stwierdził, że obowiązkiem strony jest wykazanie, że kwoty uzyskane z dotacji zostały poniesione na cele oświatowe i że w zakresie, w jakim koszty wyżywienia zostały sfinansowane przez wpłaty rodziców lub opiekunów wychowanków, strona nie mogła ich pokryć z takich kwot. Nie stwierdził jednak, że strona nie ma już w ponownie prowadzonym postępowaniu możliwości wykazania, że środki z dotacji przeznaczyła na cele oświatowe, czy nie uzyskała podwójnego przychodu. Nie stwierdził też, że o wysokości tego przychodu mogą świadczyć tylko końcowe (podsumowujące) zapisy z konta 702-1, na którym zaksięgowano wpłaty rodziców i opiekunów wychowanków na wyżywienie."
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia kosztów wyżywienia została rozstrzygnięta (oceniona) w wyroku z 11 stycznia 2019 r. w sposób definitywny. Sąd ten wypowiedział się w kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu (art. 90 ust. 3d u.s.o.) w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W tym zakresie stanowisko tego Sądu wynika z jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.
W związku z powyższym zasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez organ administracyjny w tej sprawie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 104 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Nadto ocena podniesionych w niej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).