Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III SA/Lu 598/22 oddalił – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – skargę Gminy A (dalej: strona, Gmina) na akt Zarządu Województwa Lubelskiego (dalej: organ) z 30 września 2022 r. w przedmiocie przyznania pomocy w kwocie 2.376.246 zł na realizację operacji pt. "X".
Z akt sprawy wynika, że pismem z 30 września 2022 r. Zarząd Województwa Lubelskiego poinformował Gminę o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji. Jako podstawę odmowy organ wskazał art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2022.2422 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich lub ustawa).
Organ wyjaśnił, że operacja objęta wnioskiem skarżącej nie spełniła wymogu określonego w § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (Dz.U.2020.232 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem pomoc może zostać przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów.
Natomiast w wyniku oceny punktowej dokonanej zgodnie z kryteriami wyboru operacji określonymi w § 11 ust. 1 pkt 1–6 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przedmiotowa operacja uzyskała łącznie jedynie 6 punktów. W konsekwencji organ stwierdził, że z powodu nieuzyskania minimalnej wymaganej ilości punktów pomoc na operację objętą wnioskiem nie może być przyznana.
Oddalając skargę Gminy – o czym była mowa na wstępie – Sąd wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania na realizację operacji podlegało kontroli Sądu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania zawartymi w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 tej ustawy pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli są spełnione warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w wymienionym ostatnio przepisie zostało wydane powołane rozporządzenie.
Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, o kolejności przysługiwania pomocy decyduje suma uzyskanych punktów przyznanych na podstawie kryteriów wyboru operacji, wymienionych w punktach 1–6. Oprócz kryteriów określonych w ust. 1 do ustalania kolejności przysługiwania pomocy stosuje się również kryteria wyboru operacji określone dla poszczególnych województw w ust. 2 § 11 rozporządzenia.
Stosownie do § 11 ust. 4a rozporządzenia kolejność przysługiwania pomocy jest ustalana od operacji, która uzyskała największą liczbę punktów, do operacji, która uzyskała najmniejszą liczbę punktów. Jednocześnie przepis ust. 9 § 11 rozporządzenia przewiduje, że pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 8 punktów.
W niniejszej sprawie operacja objęta wnioskiem skarżącej uzyskała łącznie 6 punktów. W sprawie nie jest kwestionowana liczba punktów przyznanych w ramach kryteriów wyboru operacji wymienionych w § 11 ust. 1 pkt 1–4 i pkt 6. Natomiast spór w sprawie dotyczy oceny spełnienia kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia oraz kryterium wojewódzkiego opisanego w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia.
Przepis § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia przewiduje przyznanie operacji 2 punktów, jeżeli odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową.
Powyższego kryterium dotyczy punkt 6.3. Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych". Przewidziano tam, że w ramach charakterystyki operacji należy podać dokładną nazwę oraz adres budynku użyteczności publicznej. Jednocześnie wyjaśniono, że jako budynki użyteczności publicznej traktuje się budynki o charakterze użyteczności publicznej definiowane zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 ze zm.), tj.: "budynkiem użyteczności publicznej jest budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny".
Ponadto w punkcie 6.3. Instrukcji zaznaczono, że jeżeli dopiero rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, to inwestycja powinna zostać zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową (należy załączyć do wniosku o płatność dokumenty potwierdzające oddanie do użytkowania budynku) oraz że konieczne jest zaznaczenie na załączonej mapce/szkicu sytuacyjnym położenia budynku.
W punkcie 6.3. wniosku o przyznanie pomocy skarżąca w ramach określenia nazwy i adresu budynku użyteczności publicznej, o którym mowa w opisie kryterium z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, wskazała punkt obsługi pasażerów w transporcie drogowym (2 przystanki autobusowe w km 0+575,00 oraz 0+700,00 w m. B.).
Jednocześnie z treści dołączonego do wniosku kosztorysu inwestorskiego jednoznacznie wynika, że planowane do wykonania w ramach operacji dwa przystanki autobusowe, to w istocie wiaty przystankowe o konstrukcji stalowej z wypełnieniem szybami hartowanymi na 3 bokach i łukowym pokryciem dachu z poliwęglanu komorowego przyciemnianego (strona 1 i 4 kosztorysu, pozycje kosztorysowe 77–77).
W ocenie Sądu nie może być uznana za budynek użyteczności publicznej wiata przystankowa, bowiem z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku użyteczności publicznej – należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby opisane w tym przepisie, w tym na potrzeby obsługi pasażerów w transporcie drogowym. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021. 2351 ze zm.) w art. 3 pkt 2 definiuje zaś budynek jako taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie wiata nie mieści się w kategorii budynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., sygn. II OSK 1707/15 oraz z 17 marca 2020 r., sygn. II OSK 603/19).
Nie można zatem uznać za budynki w rozumieniu Prawa budowlanego i powołanego rozporządzenia wykonawczego zaplanowanych do budowy w ramach objętej wnioskiem operacji dwóch wiat przystankowych, które zgodnie z zapisami kosztorysu nie spełniają wymogu wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.
W konsekwencji należało podzielić wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu o braku podstaw do przyznania skarżącej 2 punktów w ramach kryterium opisanego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Przedstawiony przez skarżącą wniosek oraz dołączone do niego dokumenty nie potwierdzają bowiem, że odcinek drogi objęty operacją zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej.
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała również spełnienia kryterium regionalnego, o którym mowa w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Powołany przepis przewiduje – w przypadku województwa lubelskiego – przyznanie 4 punktów, jeżeli w wyniku realizacji operacji poprawi się dostępność obszaru, na którym w dniu ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy znajduje się park narodowy, park krajobrazowy, rezerwat przyrody, obszar chronionego krajobrazu, zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków albo wojewódzkiej ewidencji zabytków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2021.710 ze zm.), oznakowany szlak turystyczny lub gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.2020.1740 ze zm.), w którym są wynajmowane pokoje.
Podkreślić należy, że stosownie do § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wniosek o przyznanie pomocy zawiera dane niezbędne do jej przyznania, w szczególności informacje o dołączonych dokumentach potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy. Zgodnie z wymogiem z § 7 ust. 2 rozporządzenia do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się dokumenty niezbędne do przyznania pomocy, w tym niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy i kryteriów wyboru operacji, albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy.
Z kolei w myśl § 11a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli wniosek o przyznanie pomocy został złożony w terminie, o którym mowa w § 9 ust. 2, operacji objętej tym wnioskiem przyznaje się punkty za poszczególne kryteria wyboru operacji na podstawie danych zawartych w tym wniosku oraz w dokumentach, o których mowa w § 7 ust. 2, dołączonych do tego wniosku. Jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium wyboru operacji, nie przyznaje się punktów za to kryterium (§ 11a ust. 3 rozporządzenia).
Z przytoczonych przepisów wynika, że obowiązkiem wnioskodawcy jest dołączenie do wniosku dokumentów potwierdzających okoliczności objęte poszczególnymi kryteriami oraz, że ocena spełnienia kryteriów skutkująca przyznaniem albo nieprzyznaniem określonej ilości punktów dokonywana jest wyłącznie w oparciu o powyższe, złożone przez wnioskodawcę, dokumenty. Zauważyć także należy, że przepis § 11c ust. 4 rozporządzenia wyraźnie wyłącza możliwość uzupełnienia na późniejszym etapie postępowania braków wniosku, jeżeli braki dotyczą danych niezbędnych do ustalenia spełniania kryteriów wyboru operacji.
Także w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" wskazano, że do wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, zgodnie z wykazem załączników określonym we wniosku w punkcie VI (część A pkt 3 Instrukcji). W punkcie VI formularza wniosku, pod. lp. 16 znajduje się rubryka, w której zgodnie z jej opisem wskazuje się "Decyzje, pozwolenia lub opinie organów administracji publicznej, inne dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów przyznania pomocy, w tym kryteriów wojewódzkich – kopie".
Jednocześnie w części B Instrukcji, w pkt 16 sekcji VI, dotyczącym ostatnio wymienionej rubryki wniosku, jednoznacznie określono, że należy załączyć do wniosku wszelkie decyzje, pozwolenia lub opinie organów administracji publicznej, jeżeli z odrębnych przepisów wynika obowiązek ich uzyskania w związku z realizacją operacji, o ile ich uzyskanie jest wymagane przed rozpoczęciem realizacji operacji oraz inne dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów przyznania pomocy, w tym kryterium wojewódzkiego. W wierszach 1 – 3 wnioskodawca wpisuje poszczególne dokumenty, które dołączył do wniosku, a których nie wykazano w poprzednich punktach.
W świetle przywołanych przepisów rozporządzenia oraz treści Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", do uzyskania punktów w ramach kwestionowanego kryterium regionalnego konieczne było zatem przedstawienie dokumentów potwierdzających okoliczności definiujące to kryterium zgodnie z jego opisem w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia.
Nie można jednak uznać, by takie dokumenty skarżąca przedstawiła. Jak wynika z treści wniosku o przyznanie pomocy, skarżąca w punkcie VI lp. 16 wniosku nie wymieniła odrębnych dokumentów dla potwierdzenia spełnienia kryterium wojewódzkiego. Skarżąca podnosi natomiast, że do wniosku dołączyła wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy A sporządzony dla działki drogowej nr 40 w miejscowości B. oraz mający kluczowe znaczenie w sprawie Plan Odnowy Miejscowości B. na lata 2022–2030, zatwierdzony uchwałą nr LIV.314.2022 Rady Gminy A z dnia 23 czerwca 2022 r.
W związku z tym Sąd wskazał, że zgodnie z pkt 10 sekcji VI części B Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna potwierdzać, że droga planowana do realizacji w ramach operacji jest zlokalizowana na obszarze, który w dokumencie planistycznym gminy został wyznaczony pod taką inwestycję – na potwierdzenie uwzględnienia (spójności) planowanej operacji z dokumentami planistycznymi. Jest to wymóg, którego niespełnienie będzie skutkować odmową przyznania pomocy.
Z kolei Plan Odnowy B. na lata 2022–2030 to dołączany obligatoryjnie do wniosku dokument strategiczny dotyczący obszaru, na którym jest planowana realizacja operacji, określający strategię rozwoju oraz obszary lub cele lokalnej polityki rozwoju. Zgodnie z punktem 11 sekcji VI części B Instrukcji wypełniania wniosku dokument strategiczny dotyczący obszaru, na którym jest planowana realizacja operacji, określający obszary i cele lokalnej polityki rozwoju (np. strategia rozwoju gminy/powiatu, plan rozwoju miejscowości), powinny potwierdzać, że operacja jest spójna z dokumentem strategicznym wnioskodawcy. Dopuszcza się również zaktualizowane plany odnowy miejscowości, które będą obejmowały realizację danej operacji w zaplanowanym we wniosku terminie. Z przedłożonej dokumentacji strategicznej musi wynikać, że operacja wpisuje się w szerszy kontekst związany z rozwojem danego obszaru gminy/powiatu/związku – że wnioskodawca wśród zadań do realizacji priorytetowo traktuje inwestycje związane z budową, przebudową nawierzchni dróg i nie jest to inwestycja ad hoc. Jest to wymóg, którego niespełnienie będzie skutkować odmową przyznania pomocy.
Zatem przedłożone przez skarżącą dokumenty służyły potwierdzeniu okoliczności wymienionych w przytoczonych wyżej punktach Instrukcji wypełniania wniosku.
W Planie odnowy miejscowości B. na lata 2022–2030 opisano między innymi zasoby przyrodnicze i rekreacyjne oraz zasoby kulturowe i religijne Gminy A, w tym miejscowości B. Jednakże dokument ten i zawarty w nim opis nie stanowi dokumentu potwierdzającego okoliczności, od których uzależnione jest spełnienie spornego kryterium wojewódzkiego, to jest, że w wyniku realizacji operacji poprawi się dostępność obszaru, na którym w dniu ogłoszenia naboru wniosków o przyznanie pomocy znajduje się park narodowy, park krajobrazowy, rezerwat przyrody, obszar chronionego krajobrazu, zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków albo wojewódzkiej ewidencji zabytków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, oznakowany szlak turystyczny lub gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, w którym są wynajmowane pokoje.
Trzeba zauważyć, że formy ochrony przyrody zostały uregulowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2022.916 ze zm.). Katalog form ochrony przyrody zawiera art. 6 tej ustawy. Stosownie do ust. 1 art. 6 formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe;
- 2) rezerwaty przyrody;
- 3) parki krajobrazowe;
- 4) obszary chronionego krajobrazu;
- 5) obszary Natura 2000;
- 6) pomniki przyrody;
- 7) stanowiska dokumentacyjne;
- 8) użytki ekologiczne;
- 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;
- 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Jednocześnie zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi centralny rejestr form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–9. Ponadto powołana ustawa określa organy właściwe do wyznaczenia szlaków turystycznych w obrębie określonych form ochrony przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 15).
Wytyczanie, znakowanie i konserwacja szlaków turystycznych należy też do zadań statutowych Polskiego Towarzystwa Turystyczno-Krajoznawczego (PTTK).
Z kolei ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera definicję zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 2 ustawy) oraz przewiduje wpis do rejestru zabytków jako jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy), a także określa organy właściwe i sposób prowadzenia rejestru zabytków (art. 8 ustawy) i ewidencji zabytków, w tym wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 2 tej ustawy).
Zatem w celu potwierdzenia okoliczności objętych spornym kryterium wojewódzkim wnioskodawca powinien był przedstawić dokumenty takie jak wydruki z: centralnego rejestru form ochrony przyrody, rejestru zabytków albo wojewódzkiej ewidencji zabytków, rejestrów i wykazów oznakowanych szlaków turystycznych, wykazów obiektów, w których są wynajmowane pokoje, stanowiących zarazem gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, to jest gospodarstw agroturystycznych.
W sprawie pozostaje natomiast poza sporem, że skarżąca nie przedstawiła tego rodzaju dokumentów, które zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia oraz powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" potwierdzałyby spełnienie spornego kryterium wojewódzkiego.
Bezsprzecznie zatem, dla uzyskania 4 punktów w ramach kryterium wojewódzkiego określonego w § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia, skarżąca miała obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających w sposób jednoznaczny, bez potrzeby dodatkowych wyjaśnień, określone w kryterium okoliczności. Skarżąca nie sprostała jednak temu obowiązkowi. W tej sytuacji skarżąca nie wykazała spełnienia spornego kryterium wojewódzkiego, wobec czego nieprzyznanie skarżącej przez organ 4 punktów w ramach tego kryterium należało ocenić jako prawidłowe.
W konsekwencji stwierdzić należy, że dokonując oceny wniosku skarżącej według obowiązujących kryteriów wyboru, organ nie naruszył przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej oceny planowana operacja uzyskała 6 punktów, co spowodowało odmowę przyznania skarżącej pomocy finansowej. Zgodnie bowiem z przywołanym już wyżej przepisem § 11 ust. 9 rozporządzenia, pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 8 punktów.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2, art. 175 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. – wniosła Gmina A, a zaskarżając wyrok w całości zażądała alternatywnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub uchylenia tego wyroku wraz z rozstrzygnięciem Zarządu Województwa Lubelskiego; wniesiono równocześnie o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Wyrokowi – na podstawie art. 174 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 30 września 2022 r. odmawiające przyznania pomocy na realizację operacji, co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarga z dnia 3 listopada 2022 r. nie zasługuje na uwzględnienie pomimo wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem wszystkich przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych w skardze, co zobowiązywało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i tym samym uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 133 oraz art. 134 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości w sytuacji, gdy nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji:
- a) wydanie wyroku bez zapoznania się i zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,
- b) nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dostatecznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 30 września 2022 r., odmawiającego przyznania pomocy na realizację operacji: "X", o którą ubiegała się Gmina A we wniosku o przyznanie pomocy dla operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego PROW na lata 2014–2020, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. przepisów postępowania, tj. 146 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. – poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w związku z nieuzasadnionym okolicznościami niniejszej sprawy uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji gdy całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego zostało wydane z naruszeniem wszystkich przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych w skardze, co zobowiązywało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i tym samym uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w wyniku nie uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego poprzez nierozpoznanie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji naruszenie § 11 ust. 1 pkt 5 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sytuacji gdy owy materiał dowodowy wskazuje na ewidentne zaniżenie przyznanej liczby punktów w zakresie dwóch kryteriów oceny, a mianowicie zapewnienia bezpośredniego dostępu do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej oraz zwiększenia dostępności do obszaru atrakcyjnego turystycznie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 5. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisu art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową przyznania prawa pomocy skarżącej, pomimo iż spełniła ona warunki, od których zaistnienia ustawa uzależniała pozyskanie wnioskowanych środków na realizację operacji: "Przebudowa drogi gminnej nr 106065L na działce ewid. nr 40 w miejscowości B. gmina A", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 6. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich – poprzez zaniechanie przez Organ realizacji obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, iż wnioskowana przez Gminę operacja nie otrzymała wymaganej do przyznania pomocy liczby 8 punktów w sytuacji gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż operacja "Przebudowa drogi gminnej nr 106065L na działce ewid. nr 40 w miejscowości B. gmina A" powinna otrzymać dodatkowe 2 punkty za bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej oraz 4 punkty za kryterium regionalne dotyczące zwiększenia dostępności do obszaru atrakcyjnego turystycznie, co w ostateczności doprowadziło do naruszenia przez Zarząd Województwa Lubelskiego przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zasady praworządności oraz zasady wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 7. przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisu § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej 2 punktów w sytuacji, gdy z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, iż odcinek drogi objęty operacją "Przebudowa drogi gminnej nr 106065L na działce ewid. nr 40 w miejscowości B gmina A" zapewni bezpośredni dostęp do nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek użyteczności publicznej, lub na której rozpoczęto budowę budynku użyteczności publicznej, o ile budowa ta zostanie zakończona przed dniem złożenia wniosku o płatność końcową, co doprowadziło do sytuacji, w której operacja Skarżącej uzyskała jedynie 6 punktów, podczas gdy pomoc może być przyznana na operację, która uzyskała co najmniej 8 punktów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 8. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisu § 11 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie 4 punktów w sytuacji, gdy z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w wyniku realizacji operacji "X" poprawi się dostępność do obszaru atrakcyjnego turystycznie, co doprowadziło do sytuacji, w której uzyskała jedynie 6 punktów, podczas gdy pomoc może być przyznana na operację, która uzyskała co najmniej 8 punktów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 9. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez brak należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy przez Zarząd Województwa Lubelskiego i oparcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż wskazana przez operacja nie uzyskała minimalnej liczby punktów do przyznania pomocy, czego konsekwencję stanowiło naruszenie zasady praworządności, uniemożliwiające zarówno Wnioskodawczyni zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania jak również sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 10. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. – w wyniku oddalenia skargi mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – w związku naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władczy publicznej w tym Zarządu Województwa Lubelskiego, nakazu działania na podstawie i w granicach prawa poprzez zaniechanie sporządzenia należytego uzasadnienia odmowy przyznania pomocy przez Zarząd Województwa Lubelskiego i oparcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż wskazana przez skarżącą operacja nie uzyskała minimalnej liczby punktów do przyznania pomocy, czego konsekwencję stanowiło sądowi administracyjnemu dokonanie prawidłowej kontroli, czy ocena wniosku nie narusza prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 11. prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną wykładnie przejawiająca się w bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zawarte w rozstrzygnięciu Zarządu Województwa Lubelskiego uzasadnienie odmowy przyznania prawa pomocy zostało należycie sporządzone, pomimo iż w istocie zawiera ono jedynie lakoniczne stwierdzenie że wskazana przez skarżącą operacja nie uzyskała minimalnej liczby punktów do przyznania pomocy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady praworządności, uniemożliwiając jednocześnie Gminie zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Gminy kosztów sadowych wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Należy – w tym kontekście – zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tak więc "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
Rozważania nad zasadnością zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić premią rzymską – Quod ab initio vitiosum est, non potest tractu temporis convalescere (D.50.17.29) – Co od początku jest wadliwe, nie może być uzdrowione z biegiem czasu. Ta konstatacja nic nie straciła na swej ważności i ma także współcześnie znaczenie dla oceny stawianych zarzutów.
Tym wadliwym rozstrzygnięciem, które w żadnej mierze nie zasługuje na aprobatę, jest akt Zarządu Województwa Lubelskiego z 30 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy Gminie A w kwocie 2 376 246 zł na realizację operacji pt. "Przebudowa drogi gminnej nr 106065L na działce nr 40 w miejscowości B", typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania 7.2. "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszeniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji na energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020. Z jego treści wynika, że Gmina A – co wyżej zrelacjonowano – otrzymała jedynie 6 punktów (2 za gęstość zaludnienia w gminie, 1 za realizację operacji w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej oraz 3 za łączenie się z drogą wyższej kategorii), przy czym w rozstrzygnięciu brak jest wskazania nie tylko czym kierował się organ decydując się na taką punktację, ale nie wskazał również dlaczego – i na jakiej podstawie – nie przydzielił punktów za pozostałe kryteria.
Stwierdzone wyżej uchybienie zostało trafnie podniesione w zarzutach 9, 10 i 11 petitum skargi kasacyjnej, w których podnoszone jest "naruszenie zasady praworządności uniemożliwiające (...) zrozumienie przyczyn, dla których wniosek nie został wybrany do dofinansowania", a także "oparcie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, iż wskazana przez skarżącego operacja nie uzyskała minimalnej liczby punktów do przyznania pomocy".
To rozstrzygniecie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd I instancji. Tymczasem Sąd ten – wbrew dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. – postanowił sam dokonać elementarnych ustaleń faktycznych zamiast skupić się na sprawowaniu funkcji kontrolnych, co sprawia, iż za zasadny należało uznać zarzut 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Trafnie w nich podnosi się to, że Sąd I instancji oparł swoje ustalenia bazując na argumentacji pomieszczonej w odpowiedzi na skargę; to pismo procesowe – aczkolwiek zawierające istotne dla sprawy konstatacje – nie może być uznawane za uzupełnienie argumentacji zaskarżonego aktu Zarządu Województwa Lubelskiego.
Tak więc – ponownie rozpoznając sprawę – organ winien zweryfikować swoje stanowisko odnośnie punktacji i wskazać motywy jakimi się kierował w zakresie przyznanej liczby punktów. Wymaga to poczynienia ustaleń faktycznych ze wskazaniem dowodów, które potwierdzałyby wydane rozstrzygnięcie. Ma to na celu umożliwienie Sądowi I instancji sprawowania funkcji kontrolnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – na obecnym etapie postępowania – przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. Odnoszenie się do podniesionych kwestii jest zbyteczne, kiedy sprawa wraca do organu, który wyda w następstwie niniejszego wyroku prawidłowy akt.
Mając na względzie treść art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.