Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2726/16 oddalił skargę A Sp. j. w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek oraz rozłożenie na raty należności głównej.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] maja 2015 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR) określiło zobowiązanie do zwrotu dofinansowania udzielonego skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] na realizację projektu pn. "Zwiększenie konkurencyjności Spółki A poprzez badania [...]" w wysokości 2.911.113,12 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 3 października 2013 r. do dnia dokonania ich zwrotu.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję NCBiR. Rozstrzygnięcie stało się prawomocne, w związku z odrzuceniem skargi na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (prawomocne postanowienie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4835/15).
Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się do NCBiR o przyznanie ulgi w spłacie należności wskazanej w ww. decyzji NCBiR, w postaci rozłożenia na 36 rat należności głównej oraz umorzenia w całości odsetek od tej kwoty. W uzasadnieniu wskazano, że spółka w ramach realizowanego projektu dokonała zakupu nieopatentowanej wiedzy technicznej oraz przystąpiła do tworzenia makiety Laboratorium. Wnioskodawca podniósł, iż zwrócono się do Urzędu Skarbowego w Płocku o zwrot podatku VAT w wysokości 2.056.911,00 zł. Wskutek kontroli podatkowej oraz wszczętego w jej następstwie postępowania podatkowego, które - jak wskazał beneficjent - trwało 13 miesięcy, została wydana decyzja o braku podstaw do zwrotu części poniesionego przez beneficjenta podatku VAT. Wnioskodawca wskazał również, że ww. sprawa w przedmiocie zwrotu podatku VAT jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Beneficjent stwierdził ponadto, że na skutek tego postępowania spółka doznała znacznych trudności w finansowaniu projektu, które skutkowały zawieszeniem prac prowadzonych w toku realizacji projektu. We wniosku beneficjent podniósł również, że władze RP nie podjęły spodziewanych działań w celu uregulowania sytuacji prawnej przedsiębiorstw zajmujących się odzyskiem surowców z odpadów elektronicznych, do których były zobligowane w związku z koniecznością transpozycji do polskiego porządku prawnego regulacji Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2012/19/UE z 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, dalej: "Dyrektywa nr 2012/19/UE".
Wobec powyższego spółka stwierdziła, że dalsza realizacja projektu nie jest ekonomicznie uzasadniona w związku z brakiem możliwości konkurowania z podmiotami, które prowadzą odzysk w sposób sprzeczny z przepisami ochrony środowiska. W konsekwencji beneficjent zmuszony był przebudować model swojej obecności na rynku oraz dokonać ponownej oceny opłacalności projektu, na realizację którego otrzymał dofinansowanie.
W wyniku rozpoznania wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, NCBiR decyzją z [...] marca 2016 r. postanowiło:
- - rozłożyć na 36 rat należność główną w wysokości 2.911.113,12 zł, określoną decyzją NCBiR z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak [...],
- - ustalić opłatę prolongacyjną w wysokości 259.925,00 zł, naliczoną od dnia następnego po dniu złożenia wniosku o rozłożenie na raty, tj. od 24 czerwca 2015 r.,
- - określić - w załączniku nr 1 do ww. decyzji - wysokość rat oraz terminy ich zapłaty,
- - umorzyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty należności głównej określonej w decyzji NCBiR z [...] maja 2015 r. w wysokości 626.886,00 zł.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, skarżąca pismem z [...] kwietnia 2016 r. złożyła odwołanie do Ministra Rozwoju, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła decyzji organu I instancji błędne wyliczenie kwoty oraz odsetek wskazanych w decyzji NCBiR z [...] marca 2016 r. Zdaniem strony treść tej decyzji nie oddaje w żaden sposób istoty wniosku złożonego przez beneficjenta. Jednocześnie strona stwierdziła, iż ze względu na trudną sytuację finansową oraz warunki panujące na rynku, spółka nie może zaakceptować podanych przez NCBiR wyliczeń.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Rozwoju wydał decyzję z [...] sierpnia 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał i wyjaśnił materialnoprawne podstawy udzielania ulg względem należności, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej "u.f.p."). Wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego uprawnienia (ulga w postaci rozłożenia na raty należnej kwoty oraz umorzenia odsetek) zapada w ramach swobodnego uznania administracyjnego.
Odnośnie sytuacji finansowej skarżącej spółki Minister podkreślił, iż niepowodzenia finansowe w działalności gospodarczej, przejawiające się m.in. brakiem wolnych środków pieniężnych, z których spółka mogłaby finansować bieżącą działalność, obowiązkiem spłaty kredytów i pożyczek, a także innych zobowiązań czy też problemami z odzyskaniem podatku VAT, nie stanowią o zaistnieniu w sprawie przesłanki dotyczącej możliwości płatniczych strony. Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności objęte są ryzykiem podmiotu podejmującego działalność gospodarczą i nie stanowią okoliczności nadzwyczajnych uzasadniających przyznanie stronie wnioskowanej ulgi.
Co więcej, za przyznaniem stronie ulgi w postaci rozłożenia na raty należnej kwoty dotacji oraz umorzenia odsetek nie mogą przemawiać ponoszone przez stronę wydatki związane z regulowaniem bieżących zobowiązań wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podkreślił, że regulowanie zobowiązań, w tym w szczególności, zobowiązań publicznoprawnych, nie stanowi okoliczności nadzwyczajnych ze względów społecznych czy gospodarczych, ani też ze względu na "ważny interes dłużnika" i jest związane z prowadzeniem każdej działalności gospodarczej. Tym samym, konieczność regulowania zobowiązań przez stronę, w związku z prowadzoną działalnością, nie powinna obciążać Skarbu Państwa.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że kwota należności głównej w wysokości 2.911.113,12 zł stanowi różnicę pomiędzy dofinansowaniem przekazanym beneficjentowi w związku z realizacją projektu, a wydatkami rozliczonymi przez beneficjenta we wnioskach o płatność oraz zwrotami środków dokonanymi na rachunki wskazane przez NCBiR. Przedmiotowa należność główna - zgodnie z wnioskiem beneficjenta - została podzielona na 36 równych rat, z wyjątkiem pierwszej - wyższej od pozostałych o 12 groszy.
Z kolei, opłata prolongacyjna została ustalona na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201., dalej "o.p.") oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. nr 165 poz. 1373 z późn. zm.), z zachowaniem następujących zasad: opłata prolongacyjna ustalona została w trybie art. 57 § 1 o.p., stawka opłaty prolongacyjnej wynosi 50% stawki odsetek za zwłokę, zaś wysokość opłaty prolongacyjnej oblicza się przy zastosowaniu stawki opłaty prolongacyjnej obowiązującej w dniu wydania decyzji.
Natomiast kwota odsetek, które zgodnie z wnioskiem Beneficjenta zostały umorzone, została określona w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonej od dnia przekazania środków, tj. od 3 października 2013 r. do dnia wydania przez organ I instancji decyzji, tj. do [...] marca 2016 r.
Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, że skarżąca wystąpiła do NCBiR z wnioskiem o rozłożenie na 36 rat kwoty głównej dofinansowania przypadającej do zwrotu oraz umorzenie w całości odsetek naliczonych od tejże kwoty głównej. Tak sformułowane żądanie wniosku zyskało akceptację organów orzekających w sprawie, które rozstrzygnęły o umorzeniu odsetek za zwłokę i rozłożeniu na raty płatności należności głównej w liczbie proponowanej przez spółkę.
Sąd wskazał, że kwestia udzielania ulg względem należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. jest uregulowana w art. 64 u.f.p. w związku z art. 55 u.f.p. Zgodnie z art. 64 ust. 2 pkt 2 u.f.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielić określonych w art. 55 u.f.p. ulg (umorzenie w całości albo w części, odroczenie spłaty lub rozłożenie na raty) w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 – 6 u.f.p. (w niniejszym przypadku - art. 60 ust. 6 u.f.p. - z tytułu udzielonej beneficjentowi dotacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, finansowanego z udziałem środków europejskich oraz należne odsetki od tych środków), które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis.
Kryteria pomocy de minimis określa rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis. W myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1407/2013 całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu nie może przekroczyć 200 000 EUR w okresie trzech lat podatkowych.
Zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 55 u.f.p., powołany w art. 64 u.f.p., określa tylko rodzaje ulg. Z treści art. 60 u.f.p., jak i pozostałych przepisów regulujących ulgi w spłacie należności o charakterze publicznoprawnym nie wynika, aby ustawodawca przyjął, że ulgi obejmujące te należności są udzielane na tych samych podstawach materialnoprawnych co ulgi w należnościach o charakterze cywilnoprawnym. W ocenie WSA, nie ma podstaw prawnych stanowisko, że do udzielania ulg w zakresie należności publicznoprawnych stosuje się te same zasady (przesłanki), które odnoszą się do udzielania ulg w należnościach cywilnoprawnych, a zatem art. 56 i 57 u.f.p. Oznacza to, że na podstawie odesłania zawartego w art. 67 u.f.p. należy stosować w tym zakresie odpowiednio przepisy działu III ustawy z 1997 r. - Ordynacja podatkowa, czyli art. 67a § 1 o.p. Według tego przepisu organ podatkowy na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może udzielać ulg w spłacie należności publicznych w tym przepisie określonych. Przesłanki ważnego interesu podatnika (dłużnika) lub interesu publicznego, wymienione w art. 67a § 1 o.p. mają odpowiednik w przesłankach określonych w art. 57 u.f.p.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji badał przesłanki umorzenia w oparciu o art. 67a § 1 o.p., natomiast organ II instancji oparł się na art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Mając na uwadze, iż przesłanki określone w obu tych przepisach są tożsame, powołanie się przez organ II instancji na niewłaściwą podstawę prawną Sąd I instancji uznał za naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco przeanalizowały sprawę pod względem występowania przesłanek, które warunkują udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty spłaty należności i umorzenia odsetek. Zebrane zostały niezbędne dowody, które potwierdziły istnienie okoliczności faktycznych umożliwiających zastosowanie ulg uznaniowych w płatności należności. Organ posiłkował się opiniami dwóch biegłych, legitymujących się specjalistyczną wiedzą z zakresu rachunkowości. Organ dokonał także prawidłowego wyliczenia wysokości umorzonych odsetek oraz wysokości opłaty prolongacyjnej. Organ posłużył się przy tym elektronicznymi kalkulatorami i wydruki z tych operacji, zawierające szczegółowe wyliczenia znajdują się w aktach administracyjnych (k. 290 – 361).
Reasumując, Sąd I instancji podniósł, że rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie zapadło w ramach swobodnego uznania i nie musiało być korzystne dla strony, nawet w sytuacji spełnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi. Organ udzielił spółce wnioskowanej ulgi, a zatem podnoszone zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego są przede wszystkim niezrozumiałe. Niezależnie od tego sąd stwierdza, iż organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając orzeczenie w całości zrzuciła mu na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.):
- I. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji wybiorcze ustosunkowanie się przez WSA tylko do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji uznanie, m. in. że organy prawidłowo, szczegółowo i wyczerpująco przeanalizowały sprawę oraz w tym pod względem przesłanek warunkujących udzielenie ulgi czy zastosowania uznania administracyjnego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe, wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia, bez konkretnego odniesienia do zarzutów Skarżącej;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wieloma wadami, które m. in. uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, możliwości finansowych Skarżącej oraz zasadność nałożenia opłaty prolongacyjnej.
- II. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1) art. 57 § 5 Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z pon. zm.), poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na ustaleniu opłaty prolongacyjnej w sytuacji, gdy spełniona została dyspozycja tego art. i istniały podstawy do zaniechania ustalenia tejże opłaty.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej przytoczono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) oraz zarządzenie Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontrolował zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, nie ma podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Zarzuty skargi kasacyjnej, nie są bowiem skuteczne, a tym samym i usprawiedliwione.
Na wstępie wypada zauważyć, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Sąd ten nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne. Powyższe uwagi o charakterze ogólnym były niezbędne ze względu na sposób sformułowania niniejszej skargi. Wadliwość wniesionego środka zaskarżenia polega na braku powiązania zarzutów z ich uzasadnieniem. Należy bowiem zauważyć, że uzasadnienie podniesionych zarzutów stanowi w istocie ich powielenie. Strona podnosi: uzasadnienie wyroku, mimo pozornej obszerności nie wyjaśnia dostatecznie motywów, jakimi kierował się Sąd podczas wyrokowania. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić poddając analizie przedmiotowe uzasadnienie. WSA wyjaśnił, że organ zaakceptował w całości żądanie strony i umorzył odsetki za zwłokę a także rozłożył na raty należność główną w liczbie rat proponowanych przez spółkę.
Działanie organu Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem, odwołując się do obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu zapadło w ramach swobodnego uznania. W sposób jasny WSA wyjaśnił również kwestię opłaty prolongacyjnej, która obligatoryjnie jest ustalana w decyzji orzekającej o przyznaniu ulg uznaniowych (art. 57§5 o.p.). Zarzut kasacyjny opisany w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący tego właśnie przepisu nie jest sformułowany prawidłowo. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że jedną z dwóch podstaw kasacyjnych jest naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Niewłaściwe zastosowanie - to zastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu w sytuacji, w której nie powinien on zostać zastosowany lub przeciwnie -niezastosowanie prawidłowo rozumianego przepisu, mimo że powinien on zostać zastosowany.
Tymczasem strona zarzuca naruszenie powyższego przepisu przez "niewłaściwe niezastosowanie" a w uzasadnieniu wskazuje, że "postępowanie przez organem było dotknięte wieloma wadami. Zaistniałe uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, możliwości finansowych Skarżącej oraz zasadność nałożenia opłaty prolongacyjnej". Z powyższego wynika, że w istocie nie wiadomo czy strona skarżąca nie zgadza się z ustaleniami które doprowadziły organ do wniosku, że należy uwzględnić w całości wniosek strony sformułowany w z [...] września 2015 r. a następnie uszczegółowiony w piśmie z [...] października 2015 r. czy tylko zarzuca niezasadność nałożenia opłaty prolongacyjnej. Jak już powiedziano, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana przez zastępcę Dyrektora, działającego w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów.