Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 637/22

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 541/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. K. (dalej: strona, skarżący, beneficjent) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor OR, organ odwoławczy/II instancji) z 17 listopada 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2018. W dniu 2 lipca 2018 r. beneficjent wniósł zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, ostatecznie ubiegając się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 320,42 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności dla młodych rolników, płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do areału 94,31 ha, płatności do bydła do zadeklarowanej liczby 20 sztuk oraz płatności do krów, do której zadeklarowano 20 sztuk zwierząt. Wraz z wnioskiem złożono materiał graficzny oraz oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności.

W dniach 25 marca 2019 r. – 11 czerwca 2019 r. w gospodarstwie rolnym Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej. Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana producentowi, natomiast oryginał raportu został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim celem odniesienia wyników w nim zawartych do toczącego się postępowania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Aleksandrowie Kujawskim (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wydał 9 lipca 2019 r. decyzję, na mocy której przyznał producentowi rolnemu jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni zatwierdzonej, tj. 315,1875 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, tj. 317,43 ha, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni maksymalnej – 27,00 ha, płatność dla młodych rolników do powierzchni maksymalnej tj. 50 ha, płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe do deklarowanej liczby 20 sztuk oraz płatność związaną do krów, do maksymalnej liczby zwierząt tj. 20 sztuk.

Organ II instancji decyzją z 9 października 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji z 9 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji miał wziąć pod uwagę skorygowany raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Po ponownym rozpatrzenia wniosku organ I instancji wydał 10 stycznia 2020 r. decyzję, na mocy której przyznał producentowi rolnemu jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni zatwierdzonej, tj. 318,43 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni maksymalnej – 27,00 ha, płatność dla młodych rolników do powierzchni maksymalnej tj. 50 ha, płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe do deklarowanej liczby 20 sztuk oraz płatność związaną do krów, do maksymalnej liczby zwierząt tj. 20 sztuk.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy wydał 2 kwietnia 2020 r. decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik BP wydał 10 czerwca 2020 r. decyzję, na mocy której organ I instancji przyznał producentowi rolnemu jednolitą płatność obszarową (JPO) do powierzchni zatwierdzonej, tj. 318,43 ha, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni maksymalnej – 27,00 ha, płatność dla młodych rolników do powierzchni maksymalnej tj. 50 ha, płatność związaną do zwierząt gatunku bydło domowe do deklarowanej liczby 20 sztuk oraz płatność związaną do krów, do maksymalnej liczby zwierząt tj. 20 sztuk. W związku ze złożeniem zmiany do wniosku po wyznaczonym terminie, (11 dni roboczych po przekroczeniu terminu na składanie zmiany do wniosku), w stosunku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) zastosowano zmniejszenie o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności przypadającą na dodane w zmianie do wniosku powierzchnie.

Dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) organ zastosował art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 181 z 20.06.2014 r., str. 48 ze zm.). Wszystkie w/w płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia. Producentowi rolnemu przyznano również kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 3.510,30 zł. Jednocześnie stronie odmówiono przyznania płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno z jednoczesnym nałożeniem sankcji finansowej w kwocie 62.391,59 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez ARiMR z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Odmowa przyznania w/w płatności wraz z nałożeniem sankcji finansowych nastąpiła na podstawie art. 19 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z 17 listopada 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że reguły ustalające przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały zawarte zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego w pierwszej kolejności wymienić należy ustawę z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, dalej: ustawa o płatnościach). W dalszej kolejności organ przywołał art. 3 przedmiotowej ustawy dotyczący zasad prowadzenia postępowania w zakresie przyznania płatności. Następnie przywołał treść art. 8, art. 15, i art. 19 ustawy o płatnościach. Odwołując się do przepisów unijnych podał, że kary administracyjne w przypadkach zawyżenia przez rolników deklaracji w składanych przez nich wnioskach zostały określone w art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Wyjaśnił, iż zastosowany w przedmiotowej sprawie przepis art. 19 ust. 2 stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się karę administracyjną w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 ww. rozporządzenia, kwota kary administracyjnej będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełną kompensację kary administracyjnej, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Organ odwoławczy wskazał, że w następstwie przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono rozbieżności pomiędzy deklaracją zawartą we wniosku a stanem faktycznym.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących działki rolnej Z/Z1 organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności na przedmiotowej działce została zadeklarowana powierzchnia 2,24 ha do płatności JPO i płatności związanej do uprawy roślin strączkowych na ziarno. Powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu była dla płatności JPO zgodna z deklaracją strony. Wynikało to z uwzględnienia tolerancji pomiaru – powierzchnia zmierzona wyniosła 2,14 ha, tolerancja pomiaru natomiast – 0,1 ha. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a zmierzoną nie przekraczała tolerancji, w wyniku kontroli na miejscu powierzchnię działki rolnej Z uznano za zgodną z zadeklarowaną, przyjmując dla niej 2,24 ha.

Jednocześnie jednak dla działki Z zastosowano kod pokontrolny DR50 oznaczający, że część zmierzonej powierzchni położona była na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych przez stronę. Wobec zaistnienia kodu DR50 powierzchnia kwalifikowana do płatności była liczona w stosunku do powierzchni faktycznie zmierzonej, wynoszącej 2,14 ha. Po uwzględnieniu powierzchni cząstkowych, położonych na niezadeklarowanych działkach ewidencyjnych (w sumie 0,037 ha, a nie jak wskazuje strona – 0,0241 ha), powierzchnia kwalifikująca się wyniosła 2,14 ha - 0,03 ha = 2,11 ha. Organ wyjaśnił, że odnośnie działki rolnej Z1 z zadeklarowaną uprawą roślin strączkowych na ziarno, zmierzona powierzchnia z uprawą rośliny strączkowej (bobiku) wyniosła 2,00 ha. Po uwzględnieniu kodu DR50, powierzchnia kwalifikująca się do płatności została określona 1,99 ha. Zestawienie powierzchni cząstkowych z kodu DR50 dla działki rolnej Z1 również znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji.

Co do podniesionych zastrzeżeń w przedmiocie niezastosowania powierzchni zmierzonej dla działki Ł/Ł1, wynoszącej zgodnie z raportem 78,63 ha organ zauważył, że kompensacja powierzchni jest możliwa w przypadku działek sąsiadujących ze sobą, zadeklarowanych we wniosku, objętych tym samym rodzajem płatności. Tylko w takim przypadku kompensacja jest logicznie uzasadniona (skoro na jednej z sąsiadujących działek stwierdzono powierzchnię mniejszą, a na drugiej większą, logiczne jest, że ich łączna powierzchnia stanowi ich sumę). Nie dokonuje się kompensacji w odniesieniu do całego gospodarstwa. Działka rolna Ł/Ł1 była zadeklarowana na działce ewidencyjnej 51/2. Z załącznika graficznego złożonego przez stronę oraz z obrazu ortofotomapy cyfrowej wynika, że działka ta sąsiaduje z działkami ewidencyjnymi: 55/7 (poprzez drogę), 100/2, 99, 98/2, 96/4, 59/15 i 59/17. Żadna z tych działek nie została zadeklarowana we wniosku, w związku z czym kompensacja nie była możliwa.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących działki rolnej L/L1 organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami wykonawcy kontroli, został on wykonany zgodnie z przebiegiem użytkowania rolniczego w terenie. W ocenie wykonawcy kontroli, powyższe materiały potwierdzają poprawność pomiaru. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo widocznego zaorania działki L jak i działki sąsiedniej, granica pomiędzy obszarami użytkowania jest możliwa do lokalizacji i potwierdza ustalenia kontroli. Pomiary sporządzone przez geodetę w dniu 4 listopada 2019 r., na które powołuje się strona, nie mogą w ocenie organu II instancji stanowić wiarygodnego przeciwdowodu. Załączona do odwołania opinia biegłego SITR oraz uzupełnienie do niej w ocenie organu odwoławczego nie zawiera elementów, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny gruntów omawianych w opinii.

Uzasadniając oddalenie skargi na decyzję Dyrektora OR ARiMR w Toruniu WSA w Bydgoszczy wskazał, że organ prawidłowo wyjaśnił kwestie dotyczące wniosku składanego przez rolnika i deklarowanych w nim powierzchni do płatności. Zasadnie wskazał również na uprawnienia w zakresie dokonywania kontroli na miejscu. Słusznie wyjaśnił, że proces weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do płatności odbywa się także w wyniku dokonywanych kontroli na miejscu w terenie, co w niniejszej sprawie polegało na przeprowadzeniu wywiadu terenowego i pomiarów terenowych urządzeniami pomiarowymi GPS spełniającymi wymagane standardy, a czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W toku kontroli stwierdzono, że powierzchnia użytków rolnych zadeklarowanych we wniosku jest niższa niż powierzchnia w rzeczywistości użytkowana. Powyższe było następstwem ustalonych nieprawidłowości.

Ustalenia zawarte w raporcie z kontroli były poddawane kolejnym weryfikacjom. W szczególności przy ponownej ocenie wyników kontroli brane były pod uwagę wyjaśnienia skarżącego oraz przedstawiona 20 listopada 2019 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ĄRiMR) opinia biegłego, sporządzona na zlecenie skarżącego. Część uwag skarżącego została uwzględniona, co zostało odzwierciedlone w piśmie z 6 sierpnia 2019 r. Doprowadziło to do zwiększenia w zaskarżonej decyzji przyznanych skarżącemu płatności JPO i płatności za zazielenienie w stosunku do pierwszej decyzji wydanej w sprawie 9 lipca 2019 r.

Organ szczegółowo odniósł się także do pozostałych nieuwzględnionych zastrzeżeń. WSA zaakceptował pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż wskazane obszary nie mogą być zakwalifikowane do płatności ze względu na brak ich rolniczego użytkowania. Zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji szczegółowo wskazano i omówiono działki i stwierdzone uchybienia oraz wynikające z tego skutki. Na niektórych działkach doszło do jednoczesnego wystąpienia kilku nieprawidłowości, co w efekcie rzutowało na ostateczne skutki w zakresie wielkości powierzchni przyjętych do płatności, co organ również wyjaśnił.

W ocenie Sądu strona nie sprostała ciążącym na niej obowiązkom dowodowym i nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu w powyższym zakresie. Jeżeli chodzi o złożoną do akt opinię biegłego SITR oraz uzupełnienie do niej, organ w ocenie Sądu I instancji słusznie przyjął, że nie zawiera ona elementów, które mogłyby wpłynąć na zmianę oceny gruntów omawianych w opinii. Ustalenia zawarte w raporcie z kontroli na miejscu wynikają w pierwszej kolejności z oceny inspektorów terenowych, przeprowadzonej w czasie wizytacji terenowej gruntów objętych tą kontrolą, a sporządzone zdjęcia mają jedynie uwiarygadniać poprawność przeprowadzonej oceny. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie skarżącego, iż rolnik nie ma obowiązku lustracji działek deklarowanych do płatności w momencie składania wniosku. Obowiązek ten wynika ze zobowiązania wnioskodawcy do podawania danych zgodnych ze stanem faktycznym oraz do informowania o każdej zmianie zaistniałej na gruncie po złożeniu wniosku aż do rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązki te zostały wprost wyrażone w formularzu wniosku, w części zawierającej oświadczenia i zobowiązania.

Wbrew zarzutom skargi organ w decyzji odniósł się i omówił wszystkie przyjęte przez siebie ustalenia i przedstawił stosowne wyliczenia. W decyzji organu II instancji ustosunkowano się do zgłaszanych przez stronę uwag. W ocenie Sądu I instancji przedstawiona argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń. Organ wskazuje na konkretne pomiary, na rozbieżności między wnioskiem, ustaleniami kontroli i podaje skutki ustaleń dla płatności. W szczególności odniesiono się do zastrzeżeń strony z odwołania z powołaniem się na konkretne wskazywane przez nią zdjęcia. Organ wyjaśnił, że dokumentacja zdjęciowa przedstawia jednoznacznie obszar niekwalifikujący się do przyznania płatności, a pomiar został wykonany po granicach deklarowanej uprawy z wyłączeniem powierzchni nieużytkowanej rolniczo. Stwierdzeń tych strona również skutecznie nie zakwestionowała. W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Organ prawidłowo wyjaśnił i ocenił wszystkie okoliczności sprawy, co znalazło uzasadnienie w treści wydanej decyzji.

K. K. od wyroku WSA w Bydgoszczy z 26 października 2021 r. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej oceny dowodów i słusznie odmówił wiarygodności dowodów w postaci opinii rzeczoznawcy SITR w Bydgoszczy, pomiaru geodety oraz dokumentacji zdjęciowej wszystkich w/w przedłożonych przez skarżącego, natomiast uznał za wiarygodną jedynie dokumentację z kontroli na miejscu, pomimo zgłaszanych do niej zastrzeżeń i wykazywania uchybień w sposobie przeprowadzenia kontroli, w tym w sposobie określenia powierzchni kontrolowanych działek oraz jakości zdjęć przedstawiających jedynie ogólny panoramiczny widok działek, podczas gdy dowody zaproponowane przez skarżącego wzajemnie się uzupełniały i przedstawiały rzeczywisty stan faktyczny sprawy, podważający wyniki nieprawidłowej kontroli na miejscu, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi,
2. 2. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy, podczas gdy organ pominął istotne okoliczności wynikające z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego oraz wyjaśnień i zastrzeżeń skarżącego złożonych do wyników kontroli na miejscu, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi,
3. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a., a także art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawierała braków w uzasadnieniu, co przełożyło się jednocześnie na brak odniesienia się do argumentacji skarżącego podniesionej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie dotyczącym zakazu stosowania środków ochrony roślin na tzw. obszarach EFA 15 oraz w zakresie zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzonej kontroli na miejscu, co skutkowało przyjęciem wadliwych wyników protokołu z kontroli na miejscu i niesłusznym oddaleniem skargi,
4. 4. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji działały zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej, podczas gdy organy wymagały od skarżącego nieznanego ustawie wykonywania obowiązku systematycznej i stałej lustracji działek rolnych, celem zawiadamiania organu o najdrobniejszych zmianach zachodzących w prowadzonych uprawach, a ponadto wszelkie zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia i dokumenty a priori uznawane były za bezzasadne i niewiarygodne, co przyczyniło się do niesłusznego oddalenia skargi,
5. 5. art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uwzględnieniu skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na istotne naruszenia prawa procesowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego a rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi).

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, czyli na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wynika to z tego, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przedstawić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie – nie były w rozpoznawanej sprawie przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.

Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Sąd Wojewódzki należycie przeanalizował zebrane w sprawie dowody i słusznie doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie popełnił błędu przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że powierzchnia użytków rolnych zadeklarowanych we wniosku jest niższa niż powierzchnia w rzeczywistości użytkowana. Powyższe było następstwem ustalonych nieprawidłowości. W toku kontroli stwierdzone zostały nieprawidłowości oznaczone m.in. kodem DR13+ oznaczającym, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. W protokole wskazano również kody pokontrolne: DR23 - kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, DR 37 - wskazujący, iż identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS, DR 49 - mówiący o wyliczeniu tolerancji pomiaru z zastosowaniem wartości obwodu zewnętrznego, DR50 - granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, DR51 - w sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności oraz DR52 i DR53 — stwierdzono powiększenie/zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania.

Dla działki rolnej B zastosowano kod pokontrolny DR18 wskazujący, iż na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Z akt sprawy wynika, że ustalenia zawarte w przedmiotowym raporcie poddawane były weryfikacjom, w ramach których brane były pod uwagę wyjaśnienia skarżącego oraz przedstawiona w dniu 20 listopada 2019 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ĄRiMR w Aleksandrowie Kujawskim) opinia biegłego, sporządzona na zlecenie skarżącego. Część uwag skarżącego została uwzględniona, co zostało odzwierciedlone w piśmie BKM02-WOPD.6800.188.2019.1VIP z 6 sierpnia 2019 r. Doprowadziło to do zwiększenia w decyzji II instancji przyznanych skarżącemu płatności JPO i płatności za zazielenienie w stosunku do pierwszej decyzji wydanej w sprawie - decyzji Nr 0027-2019-002719 z 9 lipca 2019 r.

Sąd I instancji, odniósł się do pomiarów sporządzonych przez geodetę w dniu 4 listopada 2019 r., wskazując, że jest to niewiarygodny przeciwdowód z uwagi na to, że karta obliczenia powierzchni sporządzona przez geodetę nie wskazuje, na jakiej podstawie została oceniona powierzchnia upraw – odnosi się ona do powierzchni ewidencyjnej poszczególnych działek. Ponadto, dowód ten sporządzony został w listopadzie 2019 r., czyli w terminie znacznie późniejszym niż kontrola na miejscu, co do której strona wskazuje na zbyt późny termin jej przeprowadzenia. W zaskarżonym wyroku WSA dokonał również oceny załączonej przez skarżącego opinii biegłego oraz jej uzupełnienia w zakresie uprawy bobiku, podnosząc, że opinia ta zawiera jedynie ogólną charakterystykę uprawy bobiku.

W ocenie WSA zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza twierdzeń, podnoszonych w opinii, bowiem stan działki rolnej AF/AF1, której dotyczy opinia, oceniany na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie jednego przywołanego w opinii zdjęcia nr 139, wskazuje (fotografie od 116 do 151) brak uprawy bobiku na spornej działce.

Zarówno organ II instancji, jak i Sąd Wojewódzki należycie rozważyły zebrane dowody i trafnie uznały na ich podstawie, że zostały spełnione przesłanki do pomniejszenia wnioskowanej kwoty płatności. Podkreślić należy, że nie jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z oczekiwaniami strony, skoro materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie podważył prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Jednocześnie, co istotne wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia. W zasadzie ograniczył się jedynie do zamanifestowania niezadowolenia przede wszystkim z oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji – jego motywacja w tym zakresie stanowi polemikę ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją Sądu I instancji.

W zaskarżonym wyroku WSA odniósł się w sposób szczegółowy do wszystkich okoliczności sprawy. Dokładnie opisał dowody, na podstawie których orzekały organy, wraz z ich podstawą prawną, oraz wskazaniem z jakiego powodu te, a nie inne (przedłożone przez skarżącego) miały kluczowe znaczenie dla sprawy. Odniósł się przy tym do dowodów podniesionych przez stronę oraz wytłumaczył dlaczego nie mogły one stanowić skutecznych kontrdowodów.

Formułując zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

A zatem w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 września 2019 r., sygn. I GSK 1342/18).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., sygn. akt I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11).

Podkreślenia wymaga również i to, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez Sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy Sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Wówczas konieczne jest odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Niemniej jednak nie odniesienie się przez Sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia.

W sprawie poddanej kontroli instancyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd ten wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem tego Sądu nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. WSA prawidłowo uznał, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się i omówił wszystkie przyjęte przez siebie ustalenia i przedstawił stosowne wyliczenia. W decyzji tej ustosunkowano się też do zgłaszanych przez stronę uwag. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu tym nie odniesiono się do argumentacji wskazującej, że grunty, na których prowadzono uprawę bobiku zakwalifikowane zostały do obszarów proekologicznych, gdzie obowiązuje zakaz stosowania środków ochrony roślin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie ma jednak wpływu na ocenę o braku naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu owego uchybienia na wynik sprawy, a po wtóre nie sposób uznać, że grunt uprawiany proekologicznie porośnięty jest wieloletnimi chwastami i kwalifikowany jest jako ugór.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., w którym to skarżący kasacyjnie podnosi, że wszelkie zgłaszane przez niego zastrzeżenia i dokumenty a priori uznawane były za bezzasadne i niewiarygodne, stwierdzić należy, że treść tej części zarzutu wskazuje na kwestionowanie oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego, tymczasem powołany art. 8 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do jej podważania. Natomiast co do naruszenia w/w przepisu poprzez "nakładanie na producenta rolnego nieznanego ustawie obowiązku systematycznej i stałej lustracji działek rolnych" podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (p. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Nie zmienia tego fakt przekazania rolnikowi spersonalizowanego wniosku, z którego wynika maksymalny obszar powierzchni kwalifikowanej (PEG).

Jest to bowiem jedynie dokument pomocniczy przy wypełnianiu wniosku. Ponadto informacja ta, z uwagi na termin jej przesłania, jest przygotowywana na podstawie wcześniejszych danych. Tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego danego roku. Jednak to obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. W konsekwencji także i w tej części zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. należało uznać za nieskuteczny.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze wszystkie wymienione mankamenty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jej autorowi nie udało się zakwestionować przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.