Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 642/07, oddalił skargę H. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił Agencji Celnej "P." H. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. o kolejnych numerach od [...] do [...].
W uzasadnieniu organ celny podał, iż doręczenie wymienionych w sentencji postanowienia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego następowało w trybie art. 153 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r., Nr 137, poz. 926 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, ponieważ adresat odmawiał ich odbioru, informując że posiada pełnomocnika - Biuro Detektywistyczne "S.". W dniu [...] lipca 2006 r. działający przez pełnomocnika H. S. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań od powyższych decyzji wraz z odwołaniem, powołując się na fakt odmowy wydania stronie egzemplarzy ww. decyzji przez organ celny I instancji oraz podkreślając, że strona nie znając numeru i daty decyzji nie była w stanie prawidłowo oznaczyć numeru zaskarżonej decyzji, wobec czego - zdaniem strony - termin, o którym mowa w art. 162 Ordynacji podatkowej nie zaczął jeszcze biec. Organ celny stwierdził, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w P. trudno bowiem mówić o braku zawinienia strony w sytuacji, gdy strona odmawiając przyjęcia doręczanych jej decyzji, sama pozbawiła się prawa zaznajomienia z treścią wydanych rozstrzygnięć. Organ celny uznał upoważnienie udzielone M. S. przez H. S. za niespełniające wymogów materialnych wynikających z art. 253 § 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), dalej: Kodeks celny, a tym samym nieskuteczne, gdyż M. S. nie był pracownikiem agencji celnej, ani adwokatem, radcą prawnym czy też doradcą podatkowym. Dlatego - w ocenie organu - kierowanie decyzji bezpośrednio do strony było prawidłowe, zaś odmowa ich przyjęcia skutkowała w świetle art. 153 § 2 Ordynacji podatkowej uznaniem doręczenia za skuteczne.
Oddalając skargę H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podkreślił, że zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji nie może stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2587/04 (Lex nr 173329) Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu opiera się na założeniu, iż decyzja, od której wniesiono odwołanie, została skutecznie doręczona i że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony. Nieskuteczne doręczenie nie powoduje bowiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem skarżący w niniejszej sprawie domagał się w pierwszej kolejności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania utrzymując, iż decyzje nie zostały skutecznie doręczone, a więc podnosząc okoliczność, która czyni taki wniosek bezprzedmiotowym. Koniecznym stało się zatem zbadanie czy i kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji objętych zaskarżonym postanowieniem, a w konsekwencji czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji objętych zaskarżonym postanowieniem.
WSA w P. podał, iż Agencja Celna "P." H. S., to jest jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej i mająca status osoby w postępowaniu celnym w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 10c Kodeksu celnego, występowała w postępowaniu celnym przed Naczelnikiem Urzędu Celnego w P. jako przedstawiciel pośredni spółki z o.o. L. F. I. P. i w związku z dokonanymi na rzecz tej spółki zgłoszeniami celnymi zostały wydane również w stosunku do niego jako dłużnika solidarnego decyzje o numerach od [...] do [...]. Decyzje te były doręczane adresatowi, tj. Agencji Celnej "P." H. S. przez pracowników organu celnego w siedzibie agencji, jednak nie zostały odebrane ze względu na odmowę ich przyjęcia przez samego H. S., bądź przez agenta celnego T. R.- S. zatrudnionego w Agencji Celnej "P." H. S. Wbrew twierdzeniom skarżącego, odmowy przyjęcia udzielały więc osoby uprawnione do odbioru korespondencji, tj. sam prowadzący agencję celną H. S. oraz zatrudniony przez niego agent celny – T. R.-S., który wcześniej dokonywał dalej idących czynności w imieniu Agencji Celnej "P." H. S. - potwierdził przyjęcie upoważnienia spółki z o.o. L. F. I. P. dla Agencji Celnej "P." H. S., a następnie dokonywał zgłoszeń celnych na rzecz tej spółki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, H. S. winien był zorganizować pracę w taki sposób, aby w przypadku jego nieobecności, w siedzibie agencji znajdowała się osoba upoważniona do odbioru korespondencji. Jako taką osobę organ celny mógł zatem potraktować agenta celnego T. R.-S., który przebywał w siedzibie agencji celnej, a wcześniej dokonywał w jej imieniu bardziej znaczących czynności w postępowaniu celnym. Za całkowicie nieuprawnione WSA w P. uznał zatem stanowisko skarżącego, iż mógł on skutecznie zakazać odbioru korespondencji pracownikom agencji celnej i jednocześnie nie miał obowiązku powiadamiać organu celnego o ustanowieniu takiego zakazu, skoro czynności przed organami celnymi w imieniu agencji celnej, zgodnie z art. 256 § 2 Kodeksu celnego, może dokonywać upoważniony pracownik agencji celnej, a ograniczenie zakresu takiego upoważnienia nie zostało ujawnione wobec organu.
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności powoływania się na ustanowienie przez Agencję Celną "P." pełnomocnika w osobie M. S. - Biuro Detektywistyczne "S.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. stwierdził, że w tym zakresie konieczne jest rozważenie, czy w chwili dokonywania doręczeń decyzji objętych zaskarżonym postanowieniem, ustanowienie pełnomocnika było skuteczne. Sąd wskazał, iż z uwagi na fakt, że doręczenia przedmiotowych decyzji, dotyczących długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r., odbywały się po tej dacie, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 19 marca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623), dalej: p.w.p.c. Zgodnie zaś z art. 26 wskazanego aktu prawnego, przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej.
Pojęcie "przepisów dotychczasowych" użyte w cyt. przepisie powołanej ustawy ograniczyć należy - w ocenie WSA - do norm prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., I FSK 619/06, Lex nr 263033). Do tej kategorii przepisów Sąd pierwszej instancji zaliczył istotne w niniejszej sprawie przepisy, według których należy oceniać kwestie pełnomocnictwa w postępowaniu celnym. Określają one bowiem krąg osób upoważnionych do reprezentacji podmiotu przed organami celnymi oraz zakres przysługujących im uprawnień w związku z udzielonym upoważnieniem. Stąd dla oceny skuteczności upoważnienia udzielonego przez Agencję Celną "P." H. S. dnia 13 stycznia 2004 r., a przedłożonego Izbie Celnej w P. w dniu 13 stycznia 2006 r. należy odwołać się do art. 256 § 2 Kodeksu celnego.
Zdaniem Sądu, powyższa regulacja dotyczy nie tylko postępowania na etapie odprawy celnej, lecz całego postępowania przed organami celnymi, co wynika z wyraźnego brzmienia tego przepisu. Ponadto bezzasadne w tym względzie byłoby odwoływanie się do przepisów Ordynacji podatkowej, skoro przepisy Kodeksu celnego regulują tę kwestię w sposób samodzielny i wyczerpujący, zaś do przepisów Ordynacji podatkowej odsyłają jedynie w zakresie postępowania w sprawach celnych i to z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. W świetle powyższej regulacji - w ocenie WSA - nie ulega zaś wątpliwości, że wskazany w upoważnieniu M. S. w chwili doręczania decyzji objętych zaskarżonym postanowieniem nie mógł być pełnomocnikiem Agencji Celnej "P." H. S., gdyż nie spełniał żadnego z warunków określonych w art. 256 § 2 Kodeksu celnego. Powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 253 § 2 Kodeksu celnego nie znajduje zastosowania ponieważ dotyczy on reprezentacji osób dokonujących obrotu towarowego z zagranicą, natomiast w rozpoznawanej sprawie Agencja Celna "P." H. S. występuje we własnej sprawie, jako dłużnik celny, a nie jako przedstawiciel spółki L. F. I. W tym ostatnim przypadku agencja celna też nie mogłaby udzielić dalszego upoważnienia komukolwiek, a jedynie innej agencji celnej i to za zgodą spółki (art. 254 § 6 Kodeksu celnego).
Zatem skoro w sprawie nie występował skutecznie ustanowiony pełnomocnik, należało przyjąć, iż organ celny prawidłowo kierował decyzje objęte zaskarżonym postanowieniem do Agencji Celnej "P." H. S., a odmowa odbioru tychże decyzji nastąpiła przez osoby uprawnione do odbioru korespondencji, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem tzw. fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 153 Ordynacji podatkowej. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione w dniu 28 lipca 2006 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań zostało zatem złożone po terminie.
W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o:
- - jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., albo
- - jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi w tym zakresie przez NSA oraz
- - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za
I i II instancję.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 151 tej ustawy, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy celne z naruszeniem przepisów:
- 1. art. 153 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż adresat odmówił przyjęcia pisma, gdy takie zdarzenie w rzeczywistości nie nastąpiło,
- 2. art. 151 Ordynacji podatkowej polegającym na uznaniu, iż do doręczenia H. S. zastosowanie znajduje przepis przewidujący doręczenie pism jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, gdy przepis ten nie miał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy oraz art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej polegającym na uznaniu, iż doręczenie pism do rąk pracownika skarżącego, T. R.-S. było skuteczne, gdy doręczenie winno nastąpić na rzecz ustanowionego pełnomocnika, tj. M. S., a w wypadku nieuznania, na rzecz H. S.,
- 3. art. 162 Ordynacji podatkowej polegające na uznaniu, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony z naruszeniem 7dniowego terminu,
- 4. art. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 25 i art. 26 p.w.p.c. oraz art. 75 Prawa celnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu celnym dotyczącym długu celnego powstałego przed dniem 1 maja 2004 r., a toczącym się po tej dacie pełnomocnikiem w postępowaniu celnym mogą być tylko podmioty wymienione w art. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego, gdy prawidłowa wykładnia zastosowanie ww. przepisów winno doprowadzić do wniosku, iż przedstawicielem strony może być także osoba fizyczna, niespełniająca wymogów, o których mowa wart. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że ustanowienie pełnomocnikiem M. S. było skuteczne, zaś art. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż odnosi się tylko do postępowania dotyczącego nadania towarowi przeznaczenia celnego i nie znajduje zastosowania do postępowania toczącego się po zwolnieniu towarów. W tym zakresie - w ocenie autora skargi kasacyjnej - zastosowanie winny znaleźć ogólne przepisy Ordynacji podatkowej. Z uwagi na powyższe, zdaniem kasatora, WSA w P. powinien uznać, iż wprowadzenie do obrotu kwestionowanych decyzji nie nastąpiło. Z tego natomiast względu, iż dopiero w późniejszym terminie przekazano pełnomocnikowi kopie wydanych decyzji, obowiązkiem organu, zgodnie z zasadą budowania zaufania do organu, było rozpatrzenie wniesionego wcześniej odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu).
H. S. podniósł także, że T. R.-S. nigdy nie został ustanowiony jego pełnomocnikiem. Tym samym uznanie, iż odmowa przez niego przyjęcia pisma adresowanego do skarżącego jest równoznaczna z odmową przyjęcia przez adresata nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 153 § 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji przyjęcia, że doszło do zastępczego doręczenia kwestionowanych decyzji, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał także, iż termin określony w art. 162 tej ustawy upłynął, a jego przywrócenie nie jest zasadne.
Rozwijając zarzut naruszenia art. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego w zw. z art. 25 i art. 26 p.w.p.c. oraz art. 75 Prawa celnego kasator stwierdził, że pojęcie "przepisów dotychczasowych" użyte w art. 26 p.w.p.c. nie obejmuje swym zakresem zarówno norm ustrojowych, jak i norm procesowych. Jednocześnie norma ograniczająca krąg osób występujących w charakterze przedstawiciela bezpośredniego, zawarta w art. 253 § 2 pkt 1 Kodeksu celnego nie mogła mieć w ogóle zastosowania, gdyż dotyczy tylko postępowania na etapie nadania towarowi przeznaczenia celnego. Nadto, gdy nawet uznać, że dotyczy także późniejszego postępowania celnego, to jako norma proceduralna nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Dyrektor Izby Celnej nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podkreślić należy w szczególności, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona wnosząc skargę kasacyjną oparła swoje zarzuty na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz art. 151 p.p.s.a. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne z następujących przyczyn.
W postępowaniu przed sądem I instancji ocenie sądu poddane zostało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od decyzji dotyczących określenia długu celnego
Poza sporem pozostaje okoliczność, że Agencja Celna "P." H. S. na mocy stosownego upoważnienia nr [...] udzielonego przez L. F. I. P. Sp. z o.o. w R. z dnia [...] czerwca 2002 r. działała jako przedstawiciel pośredni we wszystkich czynnościach związanych z dokonywaniem obrotu towarowego z zagranicą. Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzjami z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] do [...], z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] do [...], z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] do [...], z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] do [...], z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] uznał za nieprawidłowe zgłoszenia celne dokonane przez Agencję Celną "P." H. S. dokonane w 2003 r. w części dotyczącej określenia stawki celnej oraz kwoty długu celnego, a decyzje te skierowane zostały zarówno do Agencji Celnej "P." H. S. jak i L. F. I. P., jako importera.
Agencja Celna "P." H. S. odmówiła przyjęcia powyższych decyzji doręczonych przez pracowników Urzędu Celnego w siedzibie agencji, a organ celny uznał, że doręczenia nastąpiły w trybie art. 153 Ordynacji podatkowej. W dniu [...] lipca 2006 r. Agencja Celna "P." złożyła odwołania od powyższych decyzji wraz z wnioskami o przywrócenie terminu do jego wniesienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że sformułowanie "przepisy dotychczasowe stosuje się", zawarte w art. 26 p.w.p.c. oznacza, że do postępowań dotyczących długu celnego powstałego przed 1 maja 2004 r. należy stosować obowiązujące przed tą datą zarówno przepisy materialne, jak i procesowe. Zasada ta dotyczy zarówno spraw, które po dniu 1 maja 2004 r. były w toku, jak i spraw, które zostały wszczęte po tej dacie, ale dotyczą długu celnego, który powstał przed datą akcesji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 559/06 publ. ONSA i WSA 2008/4/63, wyrok NSA z 15 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1381/06, LEX nr 351019). Pogląd taki wyraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt 25/05 (Dz. U. nr 229, poz. 1675), stwierdzając, że z mocy art. 26 p.w.p.c. utrzymane zostały w mocy przepisy dotychczasowe w stosunku do spraw długu celnego, jeżeli powstał on przez uzyskaniem przez Rzeczypospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I FSK 619/06 LEX nr 263033, że pojęcie "przepisów dotychczasowych" użyte w art. 26 p.w.p.c. ogranicza się do norm prawa materialnego.
Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny oraz przepisy działu IV ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Stosownie do art. 256 Kodeksu celnego czynności przed organami celnymi w imieniu agencji celnej mogą dokonywać: upoważniony pracownik agencji celnej lub osoba fizyczna prowadząca agencje celną – wpisani na listę agentów celnych. Odmowy przyjęcia decyzji doręczonych w siedzibie agencji celnej przez pracowników Urzędu Celnego, dokonał prowadzący agencję celną H. S. oraz zatrudniony przez niego agent celny T. R. – S., w więc niewątpliwie osoby wymienione w art. 256 § 2 Kodeksu celnego.
Organ celny stosując z mocy art. 262 Kodeksu celnego odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie doręczeń nie naruszył przepisów art. 144 i art. 153 Ordynacji podatkowej i prawidłowo uznał za doręczone decyzje w dniach odmowy ich przyjęcia.
Domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołań od prawidłowo doręczonych decyzji kasator nie wskazał żadnych okoliczności uprawdopodobniających brak jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołań, co jest warunkiem koniecznym do przywrócenia terminu, stosownie do wymogów art. 162-164 Ordynacji podatkowej.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.