Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 655/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 547/21, oddalił skargę R. S. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z 20 lipca 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 8 kwietnia 2019 r. skarżący zawarł z Zarządem Województwa Lubelskiego – Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (IZ RPO WL) umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowany w ramach Osi Priorytetowej 9 Rynek pracy, Działania 9.4 Godzenie życia zawodowego i prywatnego. Celem głównym projektu było podniesienie zdolności do zdobycia/utrzymania zatrudnienia przez 34 osoby sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 3 z powiatów bialskiego i miasta Biała Podlaska, poprzez zapewnienie możliwości skorzystania z 34 nowoutworzonych miejsc żłobkowych. Wniosek o dofinansowanie zakładał, że beneficjent będzie wynajmował budynek parterowy w Białej Podlaskiej o powierzchni ok. 300 m2. IZ RPO WL pismem z dnia 14 listopada 2019 r. wyraziła zgodę na zmianę w projekcie w związku z podjęciem przez beneficjenta decyzji o nabyciu lokalu, w którym będzie znajdował się żłobek

Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. organ zobowiązał skarżącego do zwrotu środków w kwocie 236 914,80 zł, stwierdzając, iż beneficjent naruszył postanowienia Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g i h Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez nienależyte udokumentowanie wydatku – Prace remontowo budowlane, ogrodzenie placu zabaw – wydatek w wysokości 236 914,80 zł (koszty bezpośrednie 197 429,00 zł, koszty pośrednie 39.485,80 zł), który należy uznać za niekwalifikowalny. Naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz zapisów umowy o dofinansowanie (§ 5 ust.

4. doprowadziło z kolei do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE, Seria L, 2013 (Dz. Urz. UE, Seria L, 2013 r., Nr 347, str. 320, ze zm.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 20 lipca 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 19 stycznia 2021 r., wskazując, iż na podstawie przedłożonych przez beneficjenta wyjaśnień i dokumentów nie sposób stwierdzić, jakie prace dotyczyły stricte adaptacji budynku do potrzeb żłobka w stosunku do wszystkich prac wykonanych przez dewelopera i nie da się ustalić wynagrodzenia wykonawcy za czynności ściśle powiązane z adaptacją do potrzeb żłobka, a wyłącznie do takich prac beneficjent był uprawniony, biorąc pod uwagę cel udzielenia dofinansowania.

Organ wskazał, że na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków beneficjent nie przedstawił specyfikacji zawierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w fakturze z dnia 30 września 2019 r. Przedłożony przy piśmie z dnia 22 lutego 2020 r. dokument stanowi jedynie powielenie opisu prac wykonanych przez dewelopera, zawartych w § 7 umowy z dnia 17 kwietnia 2019 r. Podobnie w przypadku przesłanego w dniu 28 lutego 2020 r. opisu prac będących po stronie dewelopera, który zawierał jedynie opis prac sporządzony przez beneficjenta. W ocenie organu także przedłożony na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, w dniu 23 października 2020 r., dokument "Rozszerzona szczegółowa specyfikacja do faktury nr [...]" (w skład którego wchodzą książka przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych, tabela narzutów) nie pozwala na uznanie wydatku za kwalifikowalny.

Organ stwierdził, że przedmiar robót nie jest dokumentem zasadniczo służącym do wykazania, jakie szczegółowo prace zostały wykonane, gdyż jest on sporządzany na etapie poprzedzającym realizację inwestycji i jego funkcją nie jest dokumentowanie zakresu wykonanych robót budowlanych i kosztów jednostkowych prac. Ponadto, wątpliwości budzi rozbieżność pomiędzy specyfikacją do faktury przedłożoną na etapie weryfikacji wniosków o płatność, a "rozszerzoną, szczegółową specyfikacją" przedstawioną przez beneficjenta na etapie postępowania administracyjnego. Trudno wobec tego określić czas wytworzenia drugiego z powyżej przywołanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo po pierwsze ustalił, że kwota środków w wysokości 236 914,80 zł podlega zwrotowi.

W świetle wiążących skarżącego postanowień umowy, Sąd stwierdził, że – wbrew zarzutom skargi – organ był uprawniony do wezwania skarżącego do przedłożenia wszelkich wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów, dotyczących wykazanego do rozliczenia wydatku o wartości 197 429,00 zł brutto, na podstawie faktury z 30 września 2019 r. wystawionej przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "B." Sp. z o.o. w Białej Podlaskiej, które umożliwiałyby organowi ocenę, czy wydatek ten został poniesiony w sposób przejrzysty racjonalny i efektywny. Zgodnie z przedłożoną fakturą kwota ta obejmowała prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr 2, 3, 4, 5 przy ulicy [...] w B. oraz ogrodzenie placu zabaw do lokali użytkowych nr 2, 3, 4, 5 przy ulicy [...] w B. Organ musiał mieć możliwość weryfikacji i oceny zarówno poszczególnych zakresów robót, jak i kosztów jednostkowych prac. Wszystkie prace składające się na całość prac remontowo-budowlanych i ogrodzeniowych oraz zawiązane z nimi poszczególne wydatki (składające się na łączna kwotę 197 429, 00 zł) powinny być organowi znane i przez beneficjenta wykazane, tak aby była możliwa ich weryfikacja pod kątem kwalifikowalności. Wobec tego zasadnie wezwano stronę do przedłożenia specyfikacji do faktury z dnia 30 września 2019 r.

Zdaniem WSA, sam fakt wykonania robót i realizacji projektu zgodnie z planem to za mało w kontekście z jednej stronu obowiązku organu do kontroli wydatków pod kątem ich kwalifikowalności, i z drugiej – obowiązku strony do należytego udokumentowania podniesionego wydatku, tak aby organ mógł go zweryfikować w świetle zasad nałożonych postanowieniami umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Organ nie może bowiem domyślać się, co obejmował konkretnie dany wydatek, jakie prace zostały szczegółowo wykonane, jakie były ceny jednostkowe. Dokumentowanie wydatków musi być precyzyjne i szczegółowe.

Odnosząc się do składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organem wniosków dowodowych, Sąd I instancji stwierdził, że uzupełnienie materiału dowodowego o oględziny lokalu i opinię biegłego z zakresu budownictwa w niniejszej sprawie nie stanowi istotnego elementu postępowania wyjaśniającego, gdyż analizowana sprawa nie jest sprawą dotyczącą prawidłowej realizacji działań dotyczących adaptacji lokalu, lecz prawidłowości udokumentowania wydatków związanych z przedmiotowymi działaniami.

Zdaniem WSA, prawidłowo organ ocenił, że na podstawie przedłożonych przez beneficjenta wyjaśnień i dokumentów nie była możliwa pełna weryfikacja ani zakresu rzeczywiście wykonanych prac, ani ocena poniesienia wydatków z nimi związanych w zakresie ich przejrzystości, racjonalności i efektywności.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący do października 2020 r. nie dysponował – poza fakturą i umową z deweloperem – żadnymi dodatkowymi dokumentami, na podstawie których można by było przyjąć, że poniesione poszczególne wydatki na konkretne roboty budowlane i ogrodzenie placu zabaw zostały poniesione zgodnie z zasadami wskazanymi w Wytycznych. Tymczasem powinien on dysponować takim dokumentem, który pozwoliłby organowi ocenić, a Sądowi tę ocenę zweryfikować, w świetle zapisów umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, czy dany wydatek, a konkretnie w analizowanym przypadku, jego poszczególne elementy składowe związane z poszczególnymi pracami remontowo-budowlanymi, były racjonalne i efektywne, poniesione w sposób przejrzysty i z zachowaniem zasad uzyskiwania największych efektów z danych nakładów. W ocenie Sądu I instancji, wskazanie zbiorczej kwoty 197 429,00 zł tytułem prac remontowo-budowlanych i ogrodzeniowych bez odniesienia do zakresu ich wykonania i cen jednostkowych na to nie pozwalało. WSA podzielił stanowisko organu, że na podstawie pisma złożonego przez stronę w dniu 23 października 2020 r. nie da się ustalić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynagrodzenia wykonawcy za wykonane czynności ściśle powiązane z adaptacją lokalu na potrzeby żłobka i dokonać jego oceny pod kątem racjonalności i efektywności. Pomimo uwag organu co do przedłożonego dokumentu, takich jak brak daty, odręczne dopiski, rozbieżności z dokumentem przedłożonym na etapie weryfikacji wniosku o płatność (które to uwagi w kontekście powyższych wywodów, wbrew zarzutom skargi, nie są obojętne w całościowym spojrzeniu na sprawę), organ nie pominął tego dokumentu, nie odmówił mu mocy dowodowej, lecz dokonał jego merytorycznej oceny.

Dalej Sąd wskazał, że z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wynika, że aby orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: musi zaistnieć naruszenie procedur, a także to, że naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, obie te przesłanki w sprawie zaistniały. Zdaniem Sądu, potencjalna szkoda w przedmiotowej sprawie przejawia się w fakcie poniesienia (sfinansowania z funduszy unijnych) nieuzasadnionego wydatku. Skoro organ nie mógł zweryfikować zakwestionowanego wydatku pod kątem jego kwalifikowalności, to nie jest dowolna ocena organu, że poniesiony wydatek, który nie spełnia wymogów kwalifikowalności z punktu widzenia budżetu ogólnego oznacza, że środki zostały wydane w sposób nieprawidłowy. Dla uznania, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy zaś ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Ustalenie, że prace zostały faktycznie wykonane, nie ma znaczenia. Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 WSA uznał za chybione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 ust.

1. lit. a i c, w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II i I instancji, w wyniku błędnego poparcia stanowiska organu, że skarżący dopuściła się naruszenia prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego skutkującego powstaniem nieprawidłowości;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi i oddalenie jej w całości, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 85, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż:

1. organ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w szczególności niezasadnie nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącego zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy,
2. organ nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013;
3. organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekty finansowej, zasadnością jej nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, w związku z czym niemożliwym była właściwa ocena zastosowania bądź niezastosowania art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013,
4. organ ograniczył uzasadnienie do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia efektywną kontrolę instancyjną decyzji,
5. organ nie rozstrzygnął ujawnionych w toku postępowania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego,
6. organ nie dał wiarygodności specyfikacji przekazanej przez Skarżącego, argumentując że została przedłożona dopiero na wezwanie, oraz że zawiera odręczne notatki oraz brak numeracji.

3. art. 145 § 1 ust.

1. lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą sądową kontrolę legalności ostatecznej decyzji administracyjnej i nie skontrolowaniu tego aktu poza granice zakreślone w skardze, skutkujące oddaleniem skargi mimo naruszenia przez organ:

1. art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4) i 6) k.p.a. poprzez:

• nieuprawnione zastosowanie § 1 ust. 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym oraz wywodzenie z treści przepisu definicji, które nie mają zastosowania względem skarżącego, skutkiem czego doszło również do nieuprawnionego zastosowania art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, mimo iż w chwili udzielania zamówienia skarżący nie był podmiotem zobligowanym do stosowania przepisów tej ustawy,
• nieuprawnione zastosowanie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego oraz wywodzenie z treści przepisu definicji, które nie mają zastosowania względem skarżącego, skutkiem czego doszło również do nieuprawnionego zastosowania art. 31 ust. 1 p.z.p., mimo iż w chwili udzielania zamówienia skarżący nie był podmiotem zobligowanym do stosowania przepisów tej ustawy,

2. art. 78 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w przedmiocie oceny treści specyfikacji do faktury, podczas gdy ocena treści przedłożonego dokumentu wymagała wiadomości specjalistycznych, a organ nie skierował do opracowania decyzji administracyjnej pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie treści specyfikacji do faktury robót budowlanych,
3. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez posłużenie się w uzasadnieniu decyzji definicjami wynikającymi z aktów prawnych, które nie mogły stanowić podstawy prawnej wydania skarżonej decyzji administracyjnej.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1) w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, podczas gdy do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
2. art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez Organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że sposób sporządzenia specyfikacji do faktury przez może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości oraz szkody w budżecie Unii Europejskiej; uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy -w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
3. art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń, a także jego błędne zastosowanie skutkujące niezastosowaniem określonej w przepisie reguły proporcjonalności, służącej miarkowaniu korekt w odniesieniu do skali danego naruszenia – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ miał prawo do posługiwaniu się w uzasadnieniu decyzji przepisami aktów prawnych nieobowiązujących skarżącego, określając to "posiłkowym" posłużeniem się przepisem, podczas gdy jest to niezgodne z prawidłową wykładnią przepisu – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
5. art. 24 ust. 3,5 i 13 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2020 r., poz. 818 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 6 ust rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, poprzez ich niezastosowanie, uzasadnione tym, że niemożliwym było zastosowanie regulacji ww. rozporządzenia, gdy z skarżący nie był podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, a organ nie stwierdził naruszenia zasady konkurencyjności, podczas gdy z przepisu wprost wynika, że powinien mieć zastosowanie do zamówienia udzielonego przez skarżącego – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
6. rozdziału 3 pkt.

1. lit. jj) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z § 4 ust. 7 oraz § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy zamówienia, powodujące następnie niewłaściwe uznanie, że dla miarkowania wysokości korekty nie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 29 stycznia 2016 r. – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
2. § 10 ust. 8 w zw. z 21 ust. 6 i 7 w zw. z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ był w pełni uprawniony do żądania od skarżącego każdego dokumentu, samemu przyznając że procedury nie doprecyzowują, jak powinna wyglądać specyfikacja do faktury; skutkującą niedostrzeżeniem, że na organie jako stronie redagującej umowę ciążył obowiązek właściwego określenia obowiązków beneficjenta środków europejskich; skutkującą przyznaniem, że przedmiotem analizy organu powinny być poszczególne elementy realizacji robót mimo braku takiego uregulowania w umowie – w związku z czym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach procesowych skarżący kasacyjnie wskazał – ogólnie rzecz ujmując – na naruszenie przepisów dotyczących postępowania przed sądem, jak i postępowania przed organem orzekającym o zwrocie środków europejskich na dofinansowanie projektu. Stwierdził, że organ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie uwzględnił wniosków dowodowych, nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekty finansowej. Organ ograniczył uzasadnienie do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nie rozstrzygnął ujawnionych w toku postępowania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego, nie dał wiarygodności specyfikacji przekazanej przez skarżącego. Sąd nie skontrolował decyzji wychodząc poza granice skargi. W sposób nieuprawniony zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczącego, m.in. sporządzania kosztorysu inwestorskiego. W sposób nieuprawniony zastosował art. 31 ust. 1 oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej: p.z.p.), mimo iż w chwili udzielania zamówienia skarżący nie był podmiotem zobligowanym do stosowania przepisów tej ustawy. Nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego w przedmiocie oceny treści specyfikacji do faktury.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przepisów dotyczących nieprawidłowości, procedur, nałożenia korekty, zwrotu dofinansowania, nieuwzględnienie zasady proporcjonalności podczas nakładania korekty, niezastosowanie przepisów dotyczących obniżania korekt, błędną wykładnię postanowień umowy skutkującą uznaniem, że organ był uprawniony do żądania każdego dokumentu samemu przyznając że procedury nie doprecyzowują, jak powinna wyglądać specyfikacja do faktury.

Mając na względzie postawione zarzuty, stwierdzić należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalony stan faktyczny i dokonane w sprawie oceny zarówno organu, jak i Sądu I instancji. W ocenie NSA, orzeczenie o zwrocie dofinansowania w zakresie zakwestionowanej faktury dotyczącej prac remontowo-budowlanych podjęte przez organ, jak i zaakceptowanie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji przez WSA, nie narusza obowiązujących przepisów prawa ani prawa procesowego, ani też prawa materialnego, które zostały wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej.

Za istotne w sprawie należy uznać następujące okoliczności faktyczne. Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. organ poinformował skarżącego o wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku i zobligował beneficjenta m.in. do przedstawienia specyfikacji do faktury dokumentującej wykonane roboty remontowo-budowlane.

W wyjaśnieniach z dnia 15 grudnia 2019 r. skarżący kasacyjnie powołał się na umowę zawartą z wykonawcą tych robót, z której wynika, że prace remontowo-budowlane miały obejmować: wyburzenie i przebudowę ścianek działowych, stolarkę okienną i drzwiową zewnętrzną, elementy ślusarsko-kowalskie, różne roboty zewnętrzne (w tym ogrodzenie), instalacje sanitarne, tynki wewnętrzne, podłoża i posadzki.

W związku z tym, iż zobowiązany nie przedłożył żądanej specyfikacji ponownie został wezwany pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. do przedstawienia żądanego dokumentu w terminie 5 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma.

Skarżący kasacyjnie w zakreślonym terminie żądnego dokumentu nie przedłożył. Złożył jedynie wyjaśnienia co do tego, że wszelkie roboty uszczegółowione w umowie z dnia 17 kwietnia 2019 r. wykonał deweloper jako jedyny wykonawca, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę.

W dniu 22 lutego 2020 r. zobowiązany złożył specyfikację do faktury dokumentującej roboty remontowo-budowlane, w której wskazano, iż pozycja prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr 2, 3, 4, 5 obejmuje: wyburzanie i przebudowę ścianek działowych, stolarkę okienną i drzwiową zewnętrzną; elementy ślusarsko-kowalskie; różne roboty zewnętrzne; instalacje sanitarne; tynki wewnętrzne oraz podłoża i posadzki. Z kolei pozycja ogrodzenie placu zabaw do lokali użytkowych nr 2, 3, 4, 5 obejmuje ogrodzenie ogródka.

W tym stanie rzeczy Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. poinformowała skarżącego kasacyjnie, iż jego wniosek o płatność za okres od dnia 2 lipca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. został zweryfikowany i zatwierdzony. Jednocześnie Instytucja wskazała, że w wyniku weryfikacji wniosku o płatność uznano za niekwalifikowalną kwotę powiązaną ze sporną fakturą Wskazano, że nie przedłożono specyfikacji zwierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w ww. fakturze, w tym wykazu wszystkich kosztów rozliczanych w ramach tego wydatku, tak aby można było ocenić, czy został poniesiony w sposób przejrzysty i racjonalny.

W ocenie organu skarżący kasacyjnie naruszył postanowienia Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g i h Wytycznych w zakresie kwalifikanci wydatków poprzez nienależyte udokumentowanie wydatku wykazanego do rozliczenia w ramach poz. 5 Zestawienia dokumentów (Prace remontowo budowlane, ogrodzenie placu zabaw). Zobowiązany został wezwany do zwrotu kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne. W konsekwencji nieuznania wyjaśnień zobowiązanego organ pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Ponownie pismem z dnia 16 października 2020 r. organ wezwał beneficjenta do przedstawienia specyfikacji zawierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w spornej fakturze oraz § 7 umowy dnia 17 kwietnia 2019 r. z wykonawcą, w tym wykazu wszystkich kosztów rozliczanych w ramach wydatku: Prace remontowo-budowlane, ogrodzenie placu zabaw na kwotę w formie kosztorysu z odniesieniem się do cen jednostkowych. Ponadto Instytucja Zarządzająca wskazała, że należy przedłożyć szczegółowy zakres prac, który został wykonany, tak aby można było jednoznacznie ocenić czy ww. wydatek został poniesiony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny.

W odpowiedzi na pismo, beneficjent pismem z dnia 23 października 2020 r. przekazał wyjaśnienia wraz z załącznikami w postaci szczegółowej specyfikacji do spornej faktury, w skład której wchodziła: książka przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych, tabela narzutów. Wedle beneficjenta książka przedmiarów określa w sposób jednoznaczny zakres prac, który został wykonany. Ponadto beneficjent wyjaśnił, na zapytanie organu, iż stolarka zewnętrzna drzwiowa nie była wymieniana.

Za istotne w sprawie należy też uznać pismo Rzecznika Funduszy Europejskich z dnia 22 października 2020 r. sporządzone w odpowiedzi na pismo zobowiązanego, w którym Rzecznik wskazał beneficjentowi, że przedstawienie jedynie faktury VAT bez rzetelnej oraz szczegółowej specyfikacji poniesionych wydatków w ramach prac remontowo-budowlanych, nie pozwala na ocenę czy dany wydatek został poniesiony w sposób racjonalny i gospodarny. Z uwagi zatem na brak rzetelnego udokumentowania właściwa instytucja prawidłowo uznała w całości za niekwalifikowalny wydatek związany z pracami remontowo-budowlanymi.

Mając na względzie istotne znaczenie dla sprawy żądanej od skarżącego kasacyjnie beneficjenta specyfikacji spornej faktury, wskazać należy na postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, które odnoszą się do dokumentowania ponoszonych wydatków. W myśl § 10 ust. 8 umowy o dofinansowanie: Instytucja Zarządzająca w terminie 5 dni roboczych od dnia wpływu wniosku o płatność, przekazuje Beneficjentowi wykaz wymaganych dokumentów źródłowych wybranych zgodnie z metodyką doboru próby, w celu dokonania pogłębionej analizy dokumentów, przy czym w przypadku kosztów rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków weryfikacji podlegają dokumenty finansowo-księgowe (np. faktury, rachunki) oraz w uzasadnionych przypadkach pozostała dokumentacja źródłowa, która jest niezbędna do ustalenia kwalifikowalności wydatków. Zgodnie zaś z § 10 ust. 12 umowy o dofinansowanie w przypadku stwierdzenia błędów w złożonym wniosku o płatność, Instytucja Zarządzająca może dokonać jego uzupełnienia lub poprawienia, o czym informuje Beneficjenta lub wzywa Beneficjenta do poprawienia lub uzupełnienia wniosku lub złożenia dodatkowych wyjaśnień w wyznaczonym terminie. W szczególności Instytucja Zarządzająca może wezwać Beneficjenta do złożenia kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów księgowych dotyczących projektu. Natomiast z § 21 ust. 7 tej umowy wynika, że beneficjent zobowiązuje się udostępnić Instytucji Zarządzającej oraz innym uprawnionym instytucjom i podmiotom, wszystkie dokumenty związane, jak i niezwiązane z realizacją projektu, o ile jest to konieczne do stwierdzenia kwalifikowalności wydatków w projekcie oraz udzielić wszelkich wyjaśnień dotyczących realizacji projektu. Z kolei z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent zobowiązuje się do przedstawienia na wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu, w terminie określonym w wezwaniu.

Tym samym, w świetle wiążących skarżącego postanowień umowy, nie budzi wątpliwości, że Instytucja Zarządzająca była w pełni uprawniona do żądania od beneficjenta dokumentów dodatkowych ponad przedłożoną fakturę w celu ustalenia kwalifikowalności poniesionych przez skarżącego kasacyjnie wydatków remontowo-budowlanych.

Słusznie, w ocenie NSA, Sąd I instancji stwierdził podczas motywacji zaskarżonego orzeczenia, że organ zasadnie wezwał skarżącego kasacyjnie do przedłożenia specyfikacji do faktury z dnia 30 września 2019 r. Prawidłowo też wskazał, że wprawdzie procedury nie doprecyzowują jak powinna wyglądać specyfikacja do faktury, to jednak Wytyczne (Podrozdział 6.2) jasno wskazują, iż wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny powinien spełniać pewne warunki, m.in. musi być niezbędny do realizacji celów projektu i zostatać poniesiony w związku z realizacją projektu, powinien być należycie udokumentowany oraz zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów - pkt 3 lit. f, g i h. Również zapisy umowy o dofinansowanie (§ 5 ust.

4. stanowią, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Stwierdzić wobec powyższego w sposób jednoznaczny należy, że organ badając kwalifikowalność wydatków poniesionych w zakresie realizowanego projektu dofinansowywanego ze środków unijnych, musi mieć możliwość weryfikacji i oceny zarówno poszczególnych zakresów robót, jak i kosztów jednostkowych prac. Wszystkie roboty remontowo-budowlane i ogrodzeniowe oraz poniesione na nie wydatki powinny być przez beneficjenta wykazane, tak aby była możliwa ich weryfikacja pod kątem ich kwalifikowalności. Dokumentowanie wydatków musi być precyzyjne i szczegółowe.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i wiąże się z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Uprawniony z umowy o dofinansowanie projektu ponosi też pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego projektu finansowanego ze środków publicznych na podstawie zawartego kontraktu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, które winno być przeprowadzone w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też niezrealizowanie postanowień umowy o dofinansowanie skutkuje koniecznością odzyskiwania przez Instytucję Zarządzającą wypłaconego dofinansowania.

Podkreślić należy, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia przez Beneficjenta warunków określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w umowie o dofinansowanie oraz dokumentach z tą umową powiązanych. Podpisując umowę o dofinansowanie Beneficjent otrzymuje środki pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków, a konsekwencją ich niezachowania jest zwrot środków wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami. W tym postępowaniu nie bada się winy, dobrej czy złej wiary beneficjenta. Zaakcentować też trzeba, że dofinansowanie unijne opiera się na konkretnych obiektywnych zasadach, skonstruowanych z uwzględnieniem regulacji unijnych, nie może w ich zakresie być dowolności czy uznania administracyjnego. Faktem jest, iż procedury nie doprecyzowują jak powinna wyglądać specyfikacja do faktury, to jednak Wytyczne jasno wskazują, iż wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny powinien spełniać warunki określone w procedurach związanych z danym dofinansowaniem, m.in. w umowie zawartej z beneficjentem w przedmiocie dofinansowania jego projektu.

Wskazać zatem trzeba, że wydatek taki musi być niezbędny do realizacji celów projektu, musi zostać poniesiony w związku z jego realizacją, powinien być należycie udokumentowany oraz z zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów. Z treści umowy wynika, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ musi mieć możliwość weryfikacji i oceny zarówno poszczególnych zakresów robót jak i kosztów jednostkowych prac. Sam fakt wykonania robót i realizacji projektu zgodnie z planem to za mało w kontekście z jednej strony obowiązku organu do kontroli wydatków pod kątem ich kwalifikowalności i z drugiej obowiązku strony do należytego udokumentowania poniesionego wydatku tak aby organ mógł go zweryfikować w świetle zasad nałożonych postanowieniami umowy i Wytycznych. Sąd podkreślił, iż środki przyznane na podstawie umowy o dofinansowanie projektu są środkami publicznymi, którym, gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny.

Podkreślenia w okolicznościach stanu faktycznego wymaga to, że organ kilkakrotnie wzywał skarżącego kasacyjnie do przedłożenia specyfikacji spornej faktury. Słusznie zauważył Sąd I instancji, powołując na potoczne rozumienie pojęcia specyfikacji, że oznacza ono: wyszczególnienie wszystkich kosztów produkcji i kosztów handlowych związanych z obrotem przedsiębiorstwa; wyliczenie i wyszczególnienie jakiś elementów całości. Wezwania te miały miejsce na etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak i po wszczęciu już postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Pierwsze wezwanie pochodzi z 6 grudnia 2019 r., drugie z zakreślonym 5 dniowym terminem do przedłożenia specyfikacji miało miejsce w dniu 20 stycznia 2020 r. Zobowiązany w zakreślonym terminie specyfikacji nie złożył. W dniu 22 lutego 2020 r. zobowiązany przedstawił jako specyfikację do faktury pismo, z którego wynika, że prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr 2, 3, 4, 5 obejmuje: wyburzanie i przebudowę ścianek działowych, stolarkę okienną i drzwiową zewnętrzną; elementy ślusarsko-kowalskie; różne roboty zewnętrzne; instalacje sanitarne; tynki wewnętrzne oraz podłoża i posadzki. Z kolei pozycja ogrodzenie placu zabaw do lokali użytkowych nr 2, 3, 4, 5 obejmuje ogrodzenie ogródka. Stwierdzić należy, że przedłożony dokument (specyfikacja w rozumieniu skarżącego kasacyjnie) stanowi w istocie powielenie treści umowy zawartej przez zobowiązanego z deweloperem. Dokument ten, mimo dwukrotnego wezwania do przedłożenia specyfikacji, przedstawiony organowi po upływie dwóch i pół miesiąca od pierwszego wezwania do przedstawienia specyfikacji do spornej faktury, nie zawiera żadnych szczegółowych danych zbiorczo udokumentowanych sporną fakturą. Takich danych nie wskazano też w dokumencie przesłanym organowi w dniu 28 lutego 2020 r.

Po przeszło 10 miesiącach od pierwszego wezwania, już w toku postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania po ponownym wezwaniu, skarżący kasacyjnie przesłał organowi dokument z dnia 23 października 2020 r. pod nazwą rozszerzona, szczegółowa specyfikacja do faktury, w skład którego wchodzą książka przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych, tabela narzutów. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przedłożonym dokumencie brak daty, znajdują się odręczne dopiski, zawiera też rozbieżności z dokumentem przedłożonym na etapie weryfikacji wniosku o płatność.

Wskazać trzeba, że Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zauważył, że organ nie pominął tego dokumentu, nie odmówił mu mocy dowodowej, a dokonał jego merytorycznej oceny mimo jego wadliwości. To, że ta ocena nie jest po myśli skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że doszło w tym zakresie do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

W kontekście omawianego dokumentu z dnia 23 października 2020 r. wskazać należy, że w odpowiedzi na pismo organu z dnia 16 października 2020 r. wzywające skarżącego kasacyjnie, m.in. do wyjaśnienia zasadności ponoszenia kosztu wymiany stolarki drzwiowej zewnętrznej w związku z tym, że standard wykończenia w stanie deweloperskim obejmował zamontowanie drzwi zewnętrznych (jak wskazano w § 5 umowy z deweloperem), zobowiązany wskazał w piśmie z dnia 23 października 2020 r., że stolarka zewnętrzna drzwiowa nie była wymieniana. W załączonej do pisma "rozszerzonej, szczegółowej specyfikacji" również nie wskazano na takie prace (w pozycji pt. "Stolarka okienna i drzwiowa zewnętrzna" wymieniono jedynie demontaż okien i montaż naświetli z PCV). Tymczasem w § 7 umowy z dnia 17 kwietnia 2019 r. katalog prac remontowo-budowlanych obejmował także stolarkę drzwiową zewnętrzną. Co więcej w specyfikacji do spornej faktury z dnia 30 września 2019 r. przedłożonej do Instytucji Zarządzającej pismem z dnia 22 lutego 2020 r., wskazano, że pozycja "Prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr 2, 3, 4, 5 przy ulicy W. w B." obejmuje również m.in.: stolarkę drzwiową zewnętrzną. Mając zatem na uwadze, że faktura i ww. specyfikacja do niej - zostały wystawione po zrealizowanych robotach remontowo-budowlanych, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie mieszkalnego wielorodzinnego została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 24 lipca 2019 r., winny one odzwierciedlać rzeczywiście wykonane (a nie np. planowane) prace. W związku ze wskazaną powyżej rozbieżnością pomiędzy specyfikacją do faktury przedłożoną na etapie weryfikacji wniosków o płatność a "rozszerzoną, szczegółową specyfikacją" przedstawioną na etapie postępowania administracyjnego tym bardziej rodzą się wątpliwości co do daty powstania tego drugiego dokumentu.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji w zaistniałych okolicznościach faktycznych stwierdził, jak wynika z akt i skarżący tych ustaleń nie podważa, skarżący do października 2020 r. nie dysponował poza fakturą i umową z deweloperem żadnymi dodatkowymi dokumentami, na podstawie, których można by było przyjąć, że poniesione poszczególne wydatki na konkretne roboty budowlane i ogrodzenie placu zabaw zostały poniesione zgodnie z zasadami wskazanymi w Wytycznych. Logicznym przy tym jest, że już na etapie poniesienia każdego wydatku skarżący, mając świadomość wiążących go postanowień umowy o dofinansowanie i dokumentów kształtujących zasady jego udzielania powinien poniesiony wydatek nalżycie udokumentować. Tym samym niezrozumiałe pozostaje stanowisko skargi, że organ nie wskazuje w jakim okresie powinny powstać dane dokumenty aby uznać je za kwalifikowalne. Skarżący powinien zatem dysponować takim dokumentem, który pozwoliłby organowi ocenić, a Sądowi tę ocenę zweryfikować, w świetle zapisów umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, czy dany wydatek, a konkretnie w analizowanym przypadku, jego poszczególne elementy składowe związane z poszczególnymi pracami remontowo-budowlanymi były racjonalne i efektywne, poniesione w sposób przejrzysty i z zachowaniem zasad uzyskiwania największych efektów z danych nakładów. Oczywistym jest, że wskazanie zbiorczej kwoty tytułem prac remontowo-budowlanych i ogrodzeniowych bez odniesienie do zakresu ich wykonania i cen jednostkowych na to nie pozwalało.

Nie budzi wątpliwości NSA ocena Sądu I instancji, iż skarżący kasacyjnie rozszerzoną, poszerzoną specyfikacją nie dysponował w dacie ponoszenia wydatku, gdyby było inaczej taki dokument były przedłożony organowi już po pierwszym wezwaniu organu z dnia 6 grudnia 2019 r., do przedłożenia specyfikacji spornej faktury. Zatem niewątpliwie skarżący kasacyjnie nie sprostał zobowiązaniom wynikającym z umowy o dofinansowanie, które dotyczą kwalifikowalności wydatków ponoszonych w ramach tej umowy, a mianowicie tego aby taki wydatek był ponoszony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny z zachowaniem zasad uzyskiwania największych efektów z danych nakładów.

Aby wydatek był poniesiony zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy o dofinansowanie, miał charakter wydatku kwalifikowalnego, przewidywane roboty remontowo-budowlane, powinny być na tym wstępnym etapie przygotowawczym, jeszcze przed ich wykonaniem, oszacowane w celu potwierdzenia rynkowości założonych wydatków, zachowania zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz zasady efektywnego zarządzania finansami, mającej na celu potwierdzenie, że kwota jaką zobowiązany ostatecznie zapłacił za wykonane prace nie jest zawyżona w stosunku do stawek rynkowych, w odniesieniu do tożsamych robót. Taki proces powinien być udokumentowany w sposób, który będzie pozwalał na skontrolowanie poniesionych wydatków pod kątem ich kwalifikowalności – zasady przejrzystości i racjonalności ponoszonych wydatków.

Podkreślić należy, że dokumenty związane z wykonywanymi robotami remontowo-budowlanymi, związane z kwalifikowalnością wydatków, powinny być rzetelne. Powinny zatem odzwierciedlać stan rzeczywisty. Fakt, iż w jednych dokumentach (umowie i pierwszej specyfikacji) wskazuje się, że sporna faktura obejmuje koszt wymiany stolarki drzwiowej, a z rozszerzonej, szczegółowej specyfikacji do spornej faktury wynika, że stolarka drzwiowa nie była wymieniana, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż dokumentacja ta jest nierzetelna.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, iż słusznie organ ocenił, że na podstawie przedłożonych przez beneficjenta wyjaśnień i dokumentów nie była możliwa pełna weryfikacja ani zakresu rzeczywiście wykonanych prac ani ocena poniesienia wydatków z nimi związanych w zakresie ich przejrzystości, racjonalności i efektywności. Za słuszną należy uznać ocenę IZ RPO, iż w świetle przedstawionych przez stronę dokumentów nie sposób wskazać jakie prace dotyczyły stricte adaptacji budynku do potrzeb żłobka, zgodnie z celem dofinansowania, w stosunku do wszystkich prac wykonanych przez dewelopera.

Na podkreślenie zasługuje to, że powyższa kwestia była podnoszona przez organ już w decyzji wydanej w I instancji, zaakceptował to WSA w swym rozstrzygnięciu, a strona mimo tak poważnego zarzutu, co do braku możliwości ustalenia jakie prace dotyczyły stricte adaptacji budynku do potrzeb żłobka, zgodnie z celem dofinansowania, w stosunku do wszystkich prac wykonanych przez dewelopera, nie przedstawiła w toku całego postępowania przed organem, jak przez Sądem I instancji żadnej argumentacji, która pozwalałaby na jednoznaczne wyodrębnienie prac i ich kosztów poniesionych w zakresie remontowo-budowlanym (adaptacyjnym) z zakresu prac i kosztów związanych ze wszystkimi pracami wykonanymi przez dewelopera związanymi z wybudowaniem i sprzedażą tych lokali.

Powyższe w pełni przekonuje do akceptacji zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku wydanego przez Sąd I instancji. Brak dokumentacji, która pozwoliłaby na szczegółowe ustalenie wykonanych prac remontowo-budowlanych (adaptacyjnych) i ich jednostkowego kosztu na dzień poniesienia wydatku, jak i na dzień pierwszego żądania zgodnie z umową o dofinansowanie przedłożenia specyfikacji spornej faktury, przekonuje również do twierdzenia o pełnej niekwalifikowalności wydatku. Co się wiąże, w ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy ze szkodą rzeczywistą. W tej sytuacji nie można też mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności w zakresie orzeczenia o zwrocie pełnej kwoty niekwalifikowanych wydatków.

W świetle przedstawionych ustaleń faktycznych i dokonanych ocen nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia przepisów dotyczących nieprawidłowości, odnoszących się do naruszonych procedur, jak i samego orzeczenia o zwrocie dofinasowania.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Podczas interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).

Kontynuując motywację dotyczącą dokonanej przez organ korekty, wskazać należy, że w myśl art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, s. 320 z dnia 20 grudnia 2013 r. z późn. zm.) każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego.

Omawiając pojęcie nieprawidłowości wypada też odnotować wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14 (Lex nr 2072157), w którym to Trybunał stwierdził, że "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, uzasadniająca konieczność dokonania korekty finansowej na mocy art. 98, występuje wtedy o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Kwotę tej korekty należy określić przy uwzględnieniu wszystkich konkretnych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia kryteriów wskazanych w art. 98 ust. 2 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, a mianowicie charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz. W odniesieniu do art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 w motywach wyroku TSUE wskazał, że z definicji zawartej w nim wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych. TSUE przywołał stanowisko rzecznika generalnego oraz własny wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de I'Indre (C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 46, 47), wskazując, że Unia zmierza do finansowania z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działań podejmowanych w całkowitej zgodności z prawem Unii.

NSA podziela zapatrywania Sądu I instancji co do wysokości nałożonej korekty. W myśl § 13 ust. 8 umowy Instytucja Zarządzająca w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości może zastosować i nałożyć korekty finansowe zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z dokumentem pt. "Wytyczne w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020". Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE. Paragraf 1 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych, wydanego na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że rozporządzenie określa warunki obniżania wartości: korekt finansowych, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiących pomniejszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń - związane z udzielaniem zamówień realizowanych ze środków publicznych w ramach projektów objętych współfinansowaniem w zakresie polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020 zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, albo z ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, albo z umowy o dofinansowanie projektu, albo z decyzji o dofinansowaniu projektu.

W świetle § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. Charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji.

Słusznie Sad I instancji stwierdził, że rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych określa zatem warunki obniżenia wysokości korekt finansowych związanych z udzielaniem zamówień. Chodzi o naruszenie warunków i procedury postępowania o udzielenie zamówienia, co zresztą potwierdza załącznik do tego rozporządzenia, który jest jego integralną częścią.

Zgodnie zaś z § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielnie zamówienia, o którym mowa w ust. 1 (a więc zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, czy zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), Instytucja Zarządzająca, nakłada korekty finansowe zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych.

Skoro, jak sam przyznał skarżący kasacyjnie, w okolicznościach niniejszej sprawy nie był on podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, a organ nie stwierdził naruszenia zasady konkurencyjności, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to tym samym niemożliwe było zastosowanie regulacji rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego powoływania przepisów aktów prawnych nieobowiązujących skarżącego kasacyjnie, stwierdzić należy przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych i w programie funkcjonalno-użytkowym i z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przede wszystkim zobowiązany nie odwołał się do żadnych jednostek redakcyjnych tych aktów, które miałyby być przez organ naruszone. Poza tym – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - powołane akty prawne nie były przez organ stosowne i nie stanowiły materialnoprawnej podstawy podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ jedynie dla umocnienia swojego stanowiska, że przedłożony dokument nie pozwala na uznanie poniesionego przez skarżącego wydatku za kwalifikowalny, posiłkowo tylko odwołał się do definicji przedmiaru zawartej w tych rozporządzeniach i celem tego odwołania było wykazanie zakresu tego dokumentu. Natomiast dokonana przez organ ocena, że przedłożony przedmiar robót nie może być dokumentem służącym wykazaniu jakie szczegółowe prace i związane z tym poszczególne wydatki, zgodne z celem dofinansowane, zostały w rozpatrywanej sprawie wykonane nie została przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważona.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że stwierdzone w sprawie naruszenia umowy o dofinansowanie stanowiły nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, brak stosownej dokumentacji doprowadził do uznania, jak to już wyżej wskazano, pełnej niekwalifikowalności wydatków, w konsekwencji szkody rzeczywistej. Uprawnione było zatem w tych okolicznościach orzeczenie o zwrocie dofinasowania. W tej sytuacji nie można też mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności w zakresie orzeczenia o zwrocie pełnej kwoty niekwalifikowanych wydatków.

Podsumowując, w świetle przedstawionych rozważań nie można zgodzić się z postawionymi przez beneficjenta w skardze kasacyjnej zarzutami, zasadnie Sąd I instancji zaaprobował jako legalne wydane w sprawie decyzje o zwrocie dofinansowania. Nie naruszono przy tym wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu, stosowanymi przed organem, jak i WSA. Dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i bez naruszenia reguł zastosowano do prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy normy materialnoprawne. W postępowaniu zebrano pełny materiał dowodowy, który został oceniony bez naruszenia reguł swobodnej oceny dowodów. Zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności te dotyczące niekwalifikowalności wydatków, powstania szkody rzeczywistej. Nie doszło też do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów dotyczących oględzin i powołania biegłego. Przeprowadzenie bowiem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o oględziny lokalu i opinię biegłego z zakresu budownictwa w niniejszej sprawie nie stanowi istotnego elementu postępowania wyjaśniającego, gdyż analizowana sprawa nie jest sprawą dotyczącą prawidłowej realizacji działań dotyczących adaptacji lokalu, lecz prawidłowości udokumentowania wydatków związanych z przedmiotowymi działaniami, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym przedmiocie za chybione. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można też mówić o zaistnieniu wątpliwości interpretacyjnych, które mogły by być uwzględnione na korzyść skarżącego kasacyjnie.

W świetle przedstawionej wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).