Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 30 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 15/21 w pkt 1 odrzucił skargę W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W pkt 2 zwrócił skarżącemu 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] kwietnia 2017 r., przyznał W. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] lutego 2021 r. złożył kolejną (trzecią) skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 (pismo z dnia 26 stycznia 2021 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę wskazał, że analiza akt niniejszej sprawy ujawnia, że skarżący przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego (pismo z dnia 26 stycznia 2021 r.) nie wyczerpał środków zaskarżenia, bo nie złożył ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Sąd wskazał ponadto, że skarga (pismo z dnia 26 stycznia 2021 r.) została złożona do sądu administracyjnego po upływie ponad trzech lat od daty zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013.
Zdaniem WSA, wniesienie ponaglenia na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie administracyjnej zawisłej (postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18.). Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania administracyjnego jest nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą regulacji prawnej, ponieważ nie może doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałej inercji działania administracji publicznej.
W zakresie dopuszczalności skargi badaniu podlega warunek przewidziany w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Badanie przez sąd, czy zaistniały przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej, w pierwszej kolejności wiąże się z ustaleniem faktu istnienia przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a.
Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie przewlekle prowadzone postępowanie ulega zakończeniu przed wniesieniem skargi (wystosowaniem ponaglenia) to zachodzi niedopuszczalność postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bowiem znika przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować. Natomiast ustalenie, że zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a.
W. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji (ponaglenia), podczas gdy w toku trwającego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 k.p.a.)
- 2. art. 52 1 i 2 p.p.s.a. wskutek ich błędnej wykładni i uznanie, że wniesienie przez skarżącego w stanie prawnym sprzed nowelizacji z kwietnia 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – ustawa nowelizująca, dotyczącej m.in. treści art. 37 k.p.a) obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie wyczerpuje środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie
- 3. naruszeniu przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do oceny prawidłowości skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizująca, mimo iż stan przewlekłości miał miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej;
- 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieistniejącego ograniczenia czasowego we wnoszeniu skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznanie, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka przewlekłość wystąpiła, podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym w trakcie postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych prawodawca w żadnym z przepisów nie zakreślił końcowego terminu dla wnoszenia skarg tego rodzaju, zaś w aktualnym stanie prawnym winno być niespornym, że takie skargi mogą być wnoszone w każdym czasie (art. 53 ust. 2b p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania obowiązku Sąd I instancji merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej wskazuje również, że Sąd I instancji przyjął nieistniejące ograniczenie czasowe odnośnie wnoszenia skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznał, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka przewlekłość wystąpiła, podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym w trakcie postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych prawodawca w żadnym z przepisów nie zakreślił końcowego terminu dla wnoszenia skarg tego rodzaju. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że rozpoznanie skargi, co do meritum jest poprzedzone oceną, czy skarga spełnia wymagania formalne. Pozytywne zakończenie tego etapu postępowania, uprawnia sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie, którego przewlekłości skarżący się doszukuje, zostało już zakończone ostateczną decyzją, wydaną po upływie ponad trzech lat przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, jako niedopuszczalną stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi sprawiło, że nie podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania nie mogła być tym samym przedmiotem oceny WSA.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi.
Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest, bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno, bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku, którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy (tak też NSA w postanowieniu z 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4162/21).
Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro, więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją, to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia.
Ponadto zauważyć także należy, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję.
Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być, więc oderwana od czasu postępowania jurysdykcyjnego, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Brak jest tym samym wątpliwości, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Argumentację tę wspiera treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), której sentencja wprawdzie dotyczy skargi na bezczynność, jednak przywołane w uzasadnieniu poglądy można odnieść również do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprawdzie w sprawie wskazana uchwała nie ma charakteru wiążącego wynikającego z art. 269 § 1 p.p.s.a., gdyż jej sentencja odnosi się jedynie do skargi na bezczynność, niemniej jednak rozważania prowadzone w uzasadnieniu uchwały dotyczą zarówno kwestii bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mogą zostać wykorzystane na poparcie argumentacji o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po wydaniu decyzji kończącej to postępowanie (tak też NSA w postanowieniu z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 855/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z argumentacją przywołanej uchwały, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność – jak zdaje się sugerować autor skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu omawianej uchwały, wedle, którego istotą skargi na przewlekłość (jak i skargi na bezczynność) jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania ma, bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa).
Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu uchwały w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 – mogłoby prowadzić do tego, że skarga na przewlekłość mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy.
Zauważyć należy, że na kwestię aktualności stanu przewlekłości postępowania w momencie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania zwrócił uwagę autor projektu (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII Kadencji) ustawy nowelizującej p.p.s.a., na podstawie której ustalono obecne brzmienie art. 149 p.p.s.a., skoro w projekcie tym stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".
Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogła również doprowadzić podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na wystąpienie w tej sprawie stanu przewlekłości postępowania administracyjnego. Po pierwsze, kwestia ta mogłaby być analizowana tylko wówczas, gdyby skarga Skarżącego została merytorycznie rozpoznania, a nie – odrzucona. Po drugie, argumentacja ta pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez zarzuty postawione w jej petitum, a dotyczące jedynie wykładni określonych przepisów p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.