Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r. V SA/Wa 1737/18 oddalił skargę (...) na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty abonamentowej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia (...) Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej nałożył na (...) (dalej: Skarżący, Strona) opłatę za używanie dwudziestu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z (...) nr (...) utrzymał ww. decyzję w mocy.
Skarżący pismem z (...) wniósł o umorzenie zobowiązania wynikającego z decyzji z(...).
W dniu (...) organ administracji wydał decyzję odmawiającą umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr 391/2012 z 30 października 2012 r. jedną z przesłanek umorzenia opłaty jest dochód przypadający na jedną osobę w gospodarstwie domowym nieprzekraczający 55,5% minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto w gospodarstwie wieloosobowym. Organ ustalił, że po stronie Skarżącego nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że Strona znajduje się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej z uwagi na szczególne względy społeczne lub przypadki losowe umorzenie opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika wraz z odsetkami.
Pismem z (...) Skarżący złożył skargę na decyzję KRRiT z dnia (...), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji KRRiT z dnia (...) oraz zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania nowej decyzji umarzającej naliczone opłaty, a w sytuacji stwierdzenia przez Sąd braku podstaw do uwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając powyższe żądania Skarżący wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą nad morzem, jedynie w sezonie letnim. Oznacza to, że podstawą jego egzystencji (oraz osób, które ma na swoim utrzymaniu) jest okres wakacyjny (lipiec, sierpień). Prowadzona przez Skarżącego działalność gospodarcza pozwala mu funkcjonować przez resztę roku i przygotować się na nowy sezon. Ze względu na typ budynku, w jakim prowadzona jest przez Skarżącego działalność noclegowa, nie organizuje on jakichkolwiek imprez w okresie jesienno-zimowym, jak Andrzejki lub Sylwester, gdyż koszt ogrzania budynku byłby zbyt duży, aby było to opłacalne.
W związku z powyższym, że ośrodek funkcjonuje tylko w sezonie letnim, w pozostałych miesiącach jest zamknięty i nikt w nim nie mieszka, a odbiorniki telewizyjne są zapakowane w kartony. Ponadto, nawet w okresie letnim odbiorniki telewizyjne są używane przez klientów Skarżącego jedynie sporadycznie. Są to bowiem osoby poszukujące stosunkowo taniego noclegu i nastawiające się na wypoczynek sportowy, ruchowy - czyli przebywające na świeżym powietrzu.
WSA w Warszawie, rozpoznając skargę uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd I instancji stwierdził, że wobec żądania Skarżącego co do umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika wraz z odsetkami zastosowanie w sprawie miał art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "u.o.a.") stanowiący, że KRRiT może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe.
Ubieganie się o umorzenie takich należności traktowane jest jako uznanie ich istnienia. Tym samym skoro przedmiotem skargi była decyzja odmawiająca umorzenia opłaty za używanie odbiornika telewizyjnego, Sąd badał sprawę tylko w zakresie możliwości ich umorzenia, pod kątem spełniania przez Stronę wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 u.o.a.
WSA podzielił stanowisko KRRiT, zgodnie z którym argumenty przedstawione przez Skarżącego we wniosku o umorzenie opłaty były niewystarczające do jego uwzględnienia. Organ administracji pismem z (...) wezwał Stronę do przedstawienia materiału dowodowego, w tym konkretnych dokumentów wskazanych w wezwaniu, jak również innych dokumentów potwierdzających, że w przypadku Strony występują szczególne względy społeczne lub przypadki losowe umożliwiające zastosowanie art. 10 ust. 1 u.o.a.
Organ podkreślił, że Skarżący nie przedstawił wszystkich dokumentów, o które został wezwany, w tym w tym nie nadesłał dowodów wykazujących dochód uzyskiwany przez jego małżonkę lub ich brak. KRRiT zwróciła również uwagę, że w piśmie z (...) wskazano, że Strona może przedstawić inne (niż wskazane w wezwaniu) dokumenty potwierdzające istnienie szczególnych względów społecznych lub przypadków losowych.
Organ administracji analizował zgromadzony materiał dowodowy. Odwołał się przy tym do precyzyjnych kryteriów dochodowych wskazanych w uchwale Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 391/2012 z dnia 30 października 2012 r. Przypomniał, że jedną z przesłanek umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu jest dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym nieprzekraczający 55,5% minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto w gospodarstwie wieloosobowym. Podkreślił, że nawet przy założeniu, że żona Skarżącego nie uzyskuje dochodów (co w istocie nie zostało przez Stronę wykazane) miesięczny dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym Skarżącego wynosi (...) brutto i przekracza 55,5% minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto w gospodarstwie wieloosobowym.
Skarżący nie kwestionował ustaleń organu administracji dotyczących dochodów rodziny. Zarzucił natomiast organowi rozpoznającemu wniosek, że ten oceniając zasadność zastosowania art. 10 u.o.a. nie uwzględnił rodzaju prowadzonej działalności, konieczności przeprowadzania remontów, konieczności spłaty kredytów.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, zgodnie z którym w przypadku Strony brak podstawy do zastosowania art. 10 ust. 1 u.o.a. bowiem nie zostało ustalone istnienie w sprawie szczególnych względów społecznych lub przypadków losowych uzasadniających umorzenie opłaty. W przypadku żądania umorzenia należności o charakterze pieniężnym zawsze bada się sytuację finansową Strony. Dopiero rzetelne jej ustalenie i odniesienie do ogółu sytuacji życiowej strony pozwoliłoby na ocenę, czy za umorzeniem obciążających Stronę zaległości przemawiają szczególne względy społeczne lub przypadki losowe.
Zasadnie zatem w ocenie WSA, KRRiT nie uznała wniosku Strony za zasługujący na uwzględnienie zwłaszcza, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.o.a. umorzenie lub rozłożenie na raty zaległości w płatności opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika telewizyjnego, odsetek za zwłokę w ich uiszczaniu jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Zapis "może" dowodzi tego, że umorzenie należności nawet w przypadku zaistnienia okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości pozostawione jest swobodnemu uznaniu i KRRiT, która każdorazowo bada indywidualne okoliczności obrazujące sytuację wnioskodawcy. Co więcej okoliczności wskazane w powyższym przepisie musi wskazać i uprawdopodobnić wnioskodawca.
Sąd I instancji uznał, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnił wszystkie wzięte pod uwagę okoliczności stanu faktycznego. Zrealizował zatem prawidłowo zasadę praworządności, bowiem podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). KRRiT prawidłowo zastosowała także art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sposób wyczerpujący rozpatrzyła cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, który to materiał był wystarczający do załatwienia sprawy. Dokonane ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co stanowi o wypełnieniu przez organ administracji treści art. 107 § 3 k.p.a.
Pełnomocnik (...) zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1737/18, wskazując na:
- - podstawę określoną art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli działania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz wydanej przez nią decyzji z dnia (...),(...) pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 10 ust. 1 u.o.a. w sytuacji, gdy wydana decyzja w sposób oczywisty narusza prawo,
- 2) art. 10 ust. 1 u.o.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika, podczas gdy sytuacja, w jakiej znajduje się Skarżący, stanowi przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia wskazaną w treści w/w przepisu;
- - podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § l pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, że w sprawę nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) art. 151 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że sytuacja, w jakiej znajduje się Skarżący, stanowi przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia wskazaną w treści art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych z dnia 21 kwietnia 2005 r. - (Dz.U. z 2014 r. poz. 1204).
W oparciu o powołane zarzuty, wniósł:
na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
Ponadto wniósł o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik KRRiT wniósł o jej oddalenie zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych; oraz o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed WSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów. Przypomnieć należy, że zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono naruszenie art. 145 § I pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., przez jego niezastosowanie. Zauważyć należy, że samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie mógł stanowić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną wart. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania), to ma on także charakter tzw. wynikowy, tj. określa formę orzekania przez sąd administracyjny, który oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części. Przepis powyższy zatem ogranicza się do wskazania treści sentencji wyroku, gdy zaistnieje oznaczony stan sprawy w przekonaniu orzekającego sądu administracyjnego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby w motywach wyroku sąd wojewódzki dowodził naruszenia przepisów prawa w takim stopniu, że uprawniać i zarazem zobowiązywać miałyby go do uwzględnienia skargi, a jednak ją by oddalił. Tak jednak w przedmiotowej sprawie nie było.
Strona, skarżąca kasacyjnie, chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a., powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że winny prowadzić do uwzględnienia skargi. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. (pierwszy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego) definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygniecie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2012 r., II GSK 121/11; z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13 - dostępne w CBOSA). Sprawa, która została rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji bez wątpienia należy do kategorii spraw sądowoadministarcyjnych. Zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. jest zatem całkowicie bezzasadny.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 u.o.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 10 ust. 1 u.o.a. w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu.
Odnosząc się do tego zarzutu trzeba zauważyć, że ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W złożonej skardze kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie podniesiono żadnych zarzutów, które zakwestionowałyby prawidłowość ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Skarżącego wydanie decyzji przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji nie poprzedziło wszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy, co czyni wydaną decyzję dowolną, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone orzeczenie. Jednakże zarzut ten uczyniony został w ramach zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i zmierzał w istocie do podważenia stanu faktycznego sprawy.
Dlatego też przypomnieć trzeba, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).
W związku z powyższym niepodważona została ocena Sądu I instancji, że organ prawidłowo ocenił całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnił wszystkie wzięte pod uwagę okoliczności stanu faktycznego. Zgodzić należy się, że zgromadzony w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że Skarżący znajduje się w wyjątkowej sytuacji, uzasadniającej z uwagi na szczególne względy społeczne lub przypadki losowe umorzenie opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu. Z niekwestionowanych ustaleń organy wynika, że miesięczny dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym Skarżącego wynosi (...) brutto i przekracza 55,5% minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto w gospodarstwie wieloosobowym (nie uwzględniając ewentualnego dochodu żony Skarżącego). Ustalenie to jest o tyle istotne, że w myśl uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr 391/2012 z dnia 30 października 2012 r. jedną z przesłanek umorzenia opłaty za używanie niezarejestrowanego odbiornika wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu jest dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym nieprzekraczający 55,5% minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto w gospodarstwie wieloosobowym.
Skoro Skarżący nie zakwestionował ustaleń stanu, faktycznego nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r. I FSK 1092/1 LEX nr 1372071). Z tych powodów zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.o.a. jest chybiony.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).