Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 62/20 odrzucił skargę M. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia prośby o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W dniu 10 marca 2017 r. skarżący zawarł z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, typ operacji: "Modernizacja gospodarstw rolnych", poddziałanie: "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych". W ramach przedmiotowej umowy skarżący zobowiązał się do zakupu nowych maszyn rolniczych.
Po zrealizowaniu inwestycji skarżący złożył w dniu 22 czerwca 2018 r. wniosek o płatność.
Pismem z 28 czerwca 2019 r. ARiMR poinformowała skarżącego o odmowie wypłaty pomocy z powodu braku wymaganego certyfikatu lub świadectwa potwierdzającego uczestnictwo w jednym z unijnych lub krajowych systemów jakości, a tym samym w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości związanych z ubieganiem się o przyznanie pomocy i realizacją operacji, w okresie realizacji operacji i weryfikacji wniosku o wypłatę przez ARiMR płatności końcowej.
Stosując się do zapisów umowy oraz udzielonego pouczenia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
W piśmie z [...] listopada 2019 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 28 czerwca 2019 r.
Na ww. pismo z [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał m.in., że umowa z 10 marca 2017 r. zawarta pomiędzy skarżącym a ARiMR, to umowa o przyznaniu pomocy w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że umowa o dofinansowanie projektu ze środków unijnych, czy też umowa o przyznaniu ze środków unijnych pomocy na realizację inwestycji, ma charakter cywilnoprawny i nie zmienia tego okoliczność, że specyfika takich umów polega na połączeniu rozwiązań konstrukcyjnych charakterystycznych dla prawa zobowiązań z elementami prawa publicznego.
W momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny.
Sąd I instancji dodał, że zaskarżone pismo nie stanowi podejmowanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Nie jest to więc autorytatywna wypowiedź władzy administracyjnej, lecz pismo dotyczące skutków niewykonania przez skarżącego zobowiązań przewidzianych umową zawartą w dniu 10 marca 2017 r. ARiMR odmawiając wypłaty pomocy w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w umowie działała jako strona stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej.
Nadto w § 19 omawianej umowy wprost wskazano, że wszystkie spory pomiędzy Agencją a Beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji. Tym samym właściwy w niniejszej sprawie jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny, zatem sprawa nie należy do kognicji WSA w Warszawie.
Zdaniem Sądu, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarga została wniesiona na akt administracyjny niepodlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego i podlegała odrzuceniu.
M. wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji domagając się jego uchylenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżone pismo nie stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.;
- - art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez ich nieuwzględnienie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jak również nieuwzględnienie podstaw odmowy udzielania pomocy dotyczącej błędnego i niezgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie mającego miejsce przed etapem podpisania umowy przez ARMiR.
Organ w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Należy zauważyć, że ustawa wdrożeniowa reguluje między innymi warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, jest przyznawana na podstawie umowy o przyznaniu pomocy, zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej, a postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu w ramach działań wyszczególnionych w art. 34 ust. 1 ustawy, można podzielić na dwa etapy.
W pierwszym etapie właściwa instytucja bada czy spełnione są warunki do przyznania wnioskowanej pomocy. Jeżeli wnioskodawca nie spełnia warunków przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b, 4, 5, 6 lit. d, 7, 13 i 14 ustawy, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy (art. 35 ust. 1 ustawy). Instytucja odmawia w ten sposób zawarcia umowy, na podstawie której przyznanoby pomoc finansową (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II GSK 4226/16). W przypadku, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Natomiast w przypadku, gdy instytucja wdrażająca działanie uzna, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania pomocy finansowej, zawierana jest umowa cywilnoprawna przyznania beneficjentowi pomocy finansowej. Postępowanie o przyznanie przedmiotowej pomocy przechodzi wówczas do drugiego etapu (por. post. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 2149/14).
Taka sytuacja nastąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący zawarł w dniu 10 marca 2017 r. z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa umowę o przyznanie prawa pomocy dla operacji typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Z postanowień tej umowy wynika, że beneficjent zrealizuje w jednym etapie (§ 3 pkt 6 umowy), a Agencja zobowiązuje się do wypłacenia pomocy w wysokości 200.000,00 zł jednorazowo (§ 4 pkt 1 i 2 umowy). Rozpatrując wniosek o płatność Agencja sprawdza zgodność realizacji operacji lub jej etapu, a procedura sprawdzenia określona jest szczegółowo w § 9 umowy. Stosownie zaś do § 10 pkt 4 umowy, w przypadku gdy beneficjent nie spełnił któregokolwiek z warunków określonych w ust. 1 § 10 oraz nie zaistniały okoliczności, o których mowa w ust. 3 § 10 umowy, lub zostały naruszone warunki przyznania pomocy, Agencja odmawia wypłaty pomocy. Zgodnie zaś z § 19 umowy, wszystkie spory między Agencją a beneficjentem rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji.
Z powyższego wynika, że w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej etap postępowania administracyjnego i (ewentualnie) sądowoadministracyjnego został zamknięty. W związku z powyższym, po zawarciu umowy cywilnoprawnej, wszelkie wnioski o płatność oraz pisma organu kierowane, stosownie do zapisów umowy, do beneficjenta, następują w wykonaniu umowy cywilnoprawnej o przyznanie pomocy finansowej, a wszelkie roszczenia z tym związane są rozstrzygane przez sąd powszechny. Zasadnie więc Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.