Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Op 377/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [....] maja 2014 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 - w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: PROW 2007-2013). Domagała się przyznania płatności do trzech działek rolnych o łącznej powierzchni 21,52 ha w ramach pakietu 5 ("Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000") w wariancie 5.1 ("Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000") wraz ze zwrotem poniesionych kosztów transakcyjnych, a także przyznania płatności do 60 sztuk zwierząt w pakiecie 7 ("Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie") w ramach wariantu 7.2.2 ("Zachowanie lokalnych ras koni - Konie huculskie").
W dniach [...] października - [...] grudnia 2014 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, identyfikacji i rejestracji zwierząt w siedzibach dziesięciu stad. Stwierdzono, że skarżąca nie zgłaszała faktu urodzenia, śmierci i przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR (dalej: BP ARiMR), zgodnie ze stosownym wzorem. Do stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku poszczególnych stad przypisano wartości punktowe w ramach kryteriów: zasięg, dotkliwość i trwałość. W zbiorczym raporcie z czynności kontrolnych dokonano ostatecznej oceny wagi stwierdzonych naruszeń w ramach kryteriów zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w [...] naliczył skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, a mianowicie: w pakiecie 5 w kwocie 21 422,50 zł (w tym przy uwzględnieniu poniesionych kosztów transakcyjnych 2000 zł) oraz w pakiecie 7 w kwocie 85 500 zł. W decyzji wskazano, że z uwagi na występujące nieprawidłowości co do norm i wymogów w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt początkowa kwota płatności została zmniejszona o 5% (tj. o 7189,30 zł).
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Stwierdził w szczególności, że na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281) skarżąca miała obowiązek zgłaszania każdego urodzenia, śmierci, czy też przewozu bydła do lub z siedziby stada w terminie 7 dni od dnia zdarzenia. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii ustalono, że w przypadku siedzib stad oznaczonych nr 001, 003, 005, 006, 007, 009 i 010 posiadacz bydła nie zgłaszał wspomnianych zdarzeń kierownikowi BP ARiMR. W przypadku 6 na 7 aktywnych siedzib stad nieprawidłowości dotyczyły przemieszczeń do stad poza gospodarstwo, a w 5 na 7 siedzib stad zakres nieprawidłowości mieścił się w przedziale powyżej 21 zwierząt w stadzie liczącym powyżej 69 zwierząt.
Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, nie było potrzeby uwzględniania zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych, w tym wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków osób wykonujących czynności nadzorujące stada należące do skarżącej, skoro jedynie wykazanie źródłowych dowodów w postaci druków zgłoszeń konkretnych przemieszczeń określonych zwierząt w określonych terminach do ARiMR mogłoby przyczynić się do zanegowania bądź zmniejszenia poziomu nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Uwzględniając kryteria oceny wyrażone w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się do stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 1 kwietnia 2010 r.), Dyrektor OR ARiMR uznał, że przy takich ustaleniach kontrolnych dla kryterium zasięgu zasadnie przyjęto łącznie 5 pkt, dla dotkliwości 5 pkt, a dla trwałości 3 pkt. Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku stwierdzenia w którejkolwiek z siedzib wnioskodawcy naruszeń sklasyfikowanych na 5 pkt nie ma prawnej możliwości obniżenia końcowego poziomu punktów dla tego kryterium do 3. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, nie ma także możliwości, żeby w takim stanie faktycznym oceny dokonywać według kryterium procentowego poziomu nieprawidłowości w stosunku do liczebności siedziby stada, gdyż byłoby to działanie wbrew treści rozporządzenia.
Organ podkreślił, że określając w rozporządzeniu z 1 kwietnia 2010 r. liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działał na podstawie i granicach upoważnienia zawartego w art. 37c ustawy z 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), który nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK). W konkluzji Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że skoro suma punktów dla ocen według trzech kryteriów wyniosła 13 (5+5+3), to należało zastosować zmniejszenie płatności o 5%, co wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR.
WSA oddalił skargę.
Powołując się na § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), WSA stwierdził, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wymaga spełnienia przez rolnika wymagań zawartych w stosownych przepisach i normach krajowych oraz unijnych.
Zdaniem WSA, organ administracji prawidłowo uznał, że zbyteczne było przeprowadzanie wnioskowanych przez skarżącą dowodów na okoliczność organizacji gospodarstwa rolnego skarżącej, lokalizacji stad, obiegu dokumentów wewnętrznych oraz systematycznego zgłaszania wszystkich zdarzeń dotyczących posiadanych stad bydła. Sąd wskazał bowiem, że w art. 12 ust. 7 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zakreślony został zamknięty katalog dokumentów i środków, dokumentujących zgłoszenie, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącego etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. Urz. UE L 2014 z 11 sierpnia 2000 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1760/2000) i tylko przedstawienie takich dowodów umożliwiłoby weryfikację ustaleń pokontrolnych.
WSA za nietrafne uznał stanowisko skarżącej, że nieprawidłowości w zakresie obowiązków ewidencyjno-rejestracyjnych dotyczące okresu sprzed 2014 r. nie mogą wpływać na wniosek dotyczący płatności za 2014 r. Powołując się na art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 73/2009), WSA stwierdził, że chodzi tu o nieprawidłowości jakie mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku.
Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie było podstaw do nieujmowania ich w protokole, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącej w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt, skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji.
WSA nie podzielił też stanowiska skarżącej, że skoro istotna część opóźnień ujawnionych w toku kontroli dotyczyła przemieszczeń wewnętrznych, w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, to uchybienia te nie powinny stanowić podstawy przypisania punktów na podstawie rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych zamieszczanych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (Dz. U. Nr 152, poz. 1605; dalej: rozporządzenie MRiRW z 16 czerwca 2004 r.), WSA stwierdził, że jednostką rejestrową jest stado a nie gospodarstwo rolne i brak zapisów odnośnie do przemieszczeń pomiędzy stadami w obrębie tego samego gospodarstwa rolnego może stanowić podstawę przypisania odpowiedniej liczby punktów przez kontrolującego.
Ponadto, odnośnie do zarzutów dotyczących oceny wagi stwierdzonej nieprawidłowości według kryterium zasięgu, WSA stwierdził, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Skarżąca przyznała bowiem, że było 135 przypadków niezgłoszonej sprzedaży sztuk bydła poza gospodarstwo. Natomiast zarzuty sprowadzały się do kwestionowania tego, że część z nieprawidłowości miała miejsce przed 2014 r., zaś tę kwestię WSA ocenił wyżej.
Za niezasadne WSA uznał też zarzuty dotyczące kryterium trwałości. Zdaniem WSA, organ kontrolujący dokonał oceny, czy niezgodność jest odwracalna i czy możliwa jest lub nie identyfikacja zwierzęcia lub czy rolnik posiada lub nie posiada stosownych dokumentów dotyczących zwierzęcia.
WSA za nietrafne uznał też stanowisko skarżącej podważające zgodność wyjaśnień zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. z unormowaniami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., z. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), upoważnieniem ustawowym i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Zdaniem WSA, okoliczność, że w rozporządzeniu MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. zróżnicowano sposób punktacji niezgodności w zależności od wielkości gospodarstwa (stada), nie oznacza, że doszło do niezgodnej z konstytucyjną zasadą równości dyskryminacji tych gospodarstw wolnych, które posiadają duże stada zwierząt.
Dopuszczalność przyjęcia odrębnych rozwiązań w zależności od wielkości stada zakłada bowiem implicite konieczność przyjęcia różnych rozwiązań dla poszczególnych grup rolników, które w szczegółach mogą być bardziej lub mniej korzystne w porównaniu z inną grupą. W ocenie WSA, przepisy rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. nie naruszają zasady proporcjonalności, która nie musi koniecznie wyrażać się procentowym ujęciem wielkości zmniejszenia w stosunku do liczby uchybień; za proporcjonalne uznane też może być zmniejszenie uzależnione od liczby naruszeń w stosunku do wielkości stada. WSA, nie podzielając zarzutów i wątpliwości skarżącej co do zgodności przepisów rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie znalazł podstaw do skierowania pytania prawnego do TK, o co wnioskowała skarżąca.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniosła też o przedstawienie TK pytania prawnego co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. z art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji RP.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym przez błędne ustalenia faktyczne, błędną ocenę stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, przejawiające się w szczególności w błędnych ustaleniach i oceny co do liczby nieprawidłowości w postaci opóźnionych zgłoszeń do właściwego organu przemieszczeń do i z gospodarstwa, a także nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych w odwołaniu od decyzji, uniemożliwiając stronie wykazanie okoliczności, na które strona powoływała się w odwołaniu, przy jednoczesnym zarzucie organu braku udowodnienia nierzetelności rejestrów agencyjnych,
- 2. § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 przez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, że wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014 r., w sytuacji gdy warunkiem przysługiwania stronie jednolitej płatności jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w konsekwencji w sytuacji gdy sprawa dotyczy wniosku o płatność za rok 2014 r., uchybienia sprzed 2014 r. nie powinny mieć wpływu na przysługiwanie płatności w określonej wysokości,
- 3. wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. w zw. z § 41 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie oceny dotkliwości stwierdzonych przez organ naruszeń w zw. z art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 przez ich błędną interpretację,
- 4. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami prawa wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i z Konstytucją RP.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) podtrzymała wniosek o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym.
Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, której w sprawie nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa i została skierowana przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał on za prawidłową decyzję w przedmiocie pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.
Istota sporu sprowadza się zatem, jak słusznie zidentyfikował WSA, do oceny zasadności pomniejszenia płatności przez organ o 5%, w związku z zarzucanymi nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez skarżącą hodowli bydła.
Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania – został on oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i zdaniem kasatora uchybienie temu przepisowi polegało na oddaleniu skargi przez WSA, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone przez organy było obarczone wadami, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny stanu faktycznego.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że zarówno ten przepis, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa są to tzw. przepisy wynikowe, które dochodzą do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zatem skuteczne sformułowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa wymaga powiązania go z tymi przepisami postępowania administracyjnego, które zostały uchybione przez organ ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie dokonała powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa z żadnym przepisem procedury administracyjnej, stosowanej przez organ, które miały zostać uchybione.
Dlatego też zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uwzględniony, co prowadzi do tego, że dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowany przez WSA.
Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako pierwszy w skardze kasacyjnej został zgłoszony zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (§ 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 3 pkt 1 – wskazujące, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi realizującemu 5–letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz co się rozumie przez wymagania podstawowe) w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 "poprzez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, iż wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014r.(...)". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że jej autor twierdzi, iż nie tylko, że stwierdzone w kontroli uchybienia w koniecznym zgłaszaniu zdarzeń z zakresu przemieszczeń zwierząt miały miejsce w latach poprzednich niż rok 2014, którego dotyczą sporne płatności, lecz także, że te uchybienia zostały przed datą kontroli usunięte – skarżąca dokonała bowiem zgłoszeń, choć z opóźnieniem.
Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić w żadnej części. Aby dokonać jego oceny przede wszystkim trzeba odnieść się do ostatniego poruszonego zagadnienia, a mianowicie kwestii usunięcia uchybień przed datą kontroli. To twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jest całkowicie gołosłowne i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjętym przez WSA, który stwierdził, że "Skoro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji" (str. 15 uzasadnienia, drugi akapit od góry in fine). Strona skarżąca, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, nie może posłużyć się argumentacją opartą - w istocie - na kwestionowaniu stanu faktycznego, którego skutecznie zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego nie zanegowała.
Omawiany zarzut nie jest również trafny także i w aspekcie błędnej wykładni. WSA wskazał na treść art. 23 ust. 1 akapit pierwszy (akapit drugi i nast. dotyczą sytuacji, w której doszło do przekazania gospodarstwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), zgodnie z którym "w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24" i uznał, z czym Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie się zgadza, że chodzi tu o nieprawidłowości, które mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku.
W tym zakresie należy też dodać, że przy stwierdzonych nieprawidłowościach mamy do czynienia z tzw. stanem faktycznym otwartym – to znaczy, że pewne zdarzenie prawne (niezgłoszenie faktu przemieszczenia zwierzęcia) miało miejsce jeszcze w latach ubiegłych, ale w 2014 r., za który są dochodzone płatności rolnośrodowiskowe, trwało w dalszym ciągu. Innymi słowy, zdarzenia zapoczątkowane w latach ubiegłych mając charakter ciągły, trwały nadal (utrzymywał się stan niezgłoszenia przemieszczenia) w dacie kontroli, która miała miejsce w 2014 r.
Dlatego też nie można było uznać, jak chciałaby skarżąca, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 został błędnie zinterpretowany i nie miał w stosunku do niej zastosowania.
Odnośnie do kolejnego zarzutu dotyczącego prawa materialnego, zgodnie z jego dosłowną treścią – kwestionuje się przy jego pomocy zastosowane do obliczenia pomniejszenia płatności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – kryterium "dotkliwości" tych nieprawidłowości. W petitum zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje co prawda na naruszenie wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. (bez bliższego doprecyzowania kwestionowanych zapisów), § 41 tegoż rozporządzenia (również bez sprecyzowania, którego akapitu dotyczy, a ponieważ przepis zawiera 3 akapity i podpunkty, uniemożliwia to rozpoznanie zarzutu w tej części) oraz art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano ust. 4 tegoż przepisu, który dotyczy jednak również stosowanego w sprawie kryterium, ale "trwałości", a nie "dotkliwości"), "poprzez błędną ich interpretację", jednak już z uzasadnienia zarzutu wynika, że chodzi o zastosowanie kryterium.
Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że stwierdzone niezgodności na dzień kontroli, jak i orzekania były już przez stronę naprawione - "w szczególności sprawa dotyczy zgłoszeń już dokonanych". Dalej skarżąca twierdzi, że niezależnie od tego istnieje możliwość ustalenia zdarzeń na podstawie rejestrów prowadzonych przez nią rzetelnie.
Odnośnie do tego zarzutu przede wszystkim zauważyć należy, że jego sformułowanie – bez sprecyzowania, których dokładnie norm dotyczy, co jest o tyle istotne, że powołane w petitum zarzutu przepisy, lub wręcz części aktu normatywnego (załącznik nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.) składają się z wielu jednostek redakcyjnych – w zasadzie uniemożliwia jego ocenę. Nie można bowiem pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie zaskarżonego wyroku sądu I instancji, jest związany granicami skargi kasacyjnej, a więc powołanymi w niej podstawami. Przyjmuje się, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny oraz uzasadnienia ich naruszenia. To też oznacza, że NSA nie jest upoważniony do podstawiania w miejsce powołanych przepisów – innych, ani "doprecyzowywania" zarzutów, chociażby przez wskazywanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej danego przepisu.
Dodać również trzeba, że w niniejszej sprawie sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej - bez przyporządkowania poszczególnych części uzasadnienia do poszczególnych zarzutów - także nie ułatwia zidentyfikowania zarzucanego sposobu naruszenia wymienionych ogólnie przepisów.
W każdym razie, w zakresie zarzutu nr 3 z petitum skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę doprecyzowanie w uzasadnieniu, że chodzi o naruszenie ustępu 4 artykułu 47 rozporządzenia nr 1122/2009, uznać trzeba, że istota tego zarzutu dotyczy błędnego zastosowania kryterium trwałości.
Należy w związku z tym, po pierwsze, przypomnieć, że w tym kryterium – do stwierdzonych u skarżącej niezgodności przypisano - 3 pkt, przy maksymalnej – 5 pkt (wg pkt 3 wyjaśnień do Tabeli nr II w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r.). Uznano więc (w każdym przypadku), że niezgodność jest odwracalna oraz możliwa jest identyfikacja zwierzęcia lub rolnik posiada stosowne dokumenty dotyczące zwierzęcia, w odróżnieniu od niezgodności nieodwracalnej, lub takiej kiedy nie jest możliwa identyfikacja zwierzęcia oraz rolnik nie posiada stosownych dokumentów dotyczących zwierzęcia, za którą w rozporządzeniu przewidziano 5 pkt. Zatem nie można się tutaj doszukać działania sprzecznego z art. 47 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym to, "czy niezgodność jest ″trwała″ zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków".
Po pierwsze - przypisując obniżoną ilość punktów za stwierdzoną niezgodność, w tym kryterium uwzględniono "możliwość wyeliminowania tych (negatywnych – uwaga Sądu) skutków za pomocą racjonalnych środków", czyli to, że możliwe było ustalenie zdarzeń na innej podstawie. Po drugie - argumentacja skarżącej o usunięciu naruszeń przed datą kontroli i orzekania była bezskuteczna, z przyczyn wyżej omówionych, tzn. przyjęcia odmiennego stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygania przez WSA.
Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany jako trzeci w petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Wreszcie, sformułowany jako ostatni w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw. z art. 2, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także art. 92 Konstytucji RP "poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją".
Również i w tym przypadku sposób sformułowania tego zarzutu budzi wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej wymieniając bowiem szereg przepisów i zarzucając ich naruszenie – nie tylko przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a także sprzeczność niektórych regulacji z normami wyższego rzędu, w tym Konstytucji – ani nie precyzuje w większości, jaka to błędna wykładnia tych wszystkich wymienionych przepisów została przyjęta, ani jaka powinna być prawidłowa, natomiast zarzut błędnego zastosowania i naruszenia przepisów Konstytucji oraz przepisów unijnych przez regulacje załącznika nr 3 rozporządzenia MRiRW z 2010 r. sprowadzają się do kwestionowania wprowadzenia przy ocenie kryterium "dotkliwości" stwierdzonych niezgodności (w rozporządzeniu nr 1122/2009 to kryterium nazwane jest "rozmiarem" niezgodności – art. 47 ust.
3) zróżnicowania w zależności od wielkości gospodarstwa. Dodatkowo zauważyć trzeba, że odwołując się do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, z powołaniem na art. 31 ust. 3 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego prawa konstytucyjnego, którego ograniczenie miałoby w tym wypadku miałoby nastąpić.
Odnosząc się zatem do tej części zarzutu, która dotyczy błędnej wykładni, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Szczegółowa ocena dotycząca rozumienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 została już przedstawiona wyżej, natomiast co do pozostałych ww. przepisów prawa polskiego i unijnego WSA przytaczając je nie dokonywał ich wykładni w sposób wykraczający poza ich literalną treść. Wskazując na treść art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie rejestracji i identyfikacji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym wszyscy posiadacze zwierząt, z wyjątkiem przewoźników są zobowiązani do "zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu", stwierdził tylko, że organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej ubiegającej się o płatność rolnośrodowiskową, również pod kątem przestrzegania wymogów zawartych w tym przepisie.
Takiego rozumienia wymienionych w zarzucie przepisów skarżąca w zasadzie nie kwestionuje, nie przedstawia także swojej wykładni, co musi prowadzić do stwierdzenia bezzasadności zarzutu w tym aspekcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany zarzut nie jest również trafny w aspekcie, który dotyczy zastosowania odnośnie do ww. naruszenia prawa sprzecznego z Konstytucją oraz prawem unijnym. Kwestionowana jest regulacja zawarta w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r., zgodnie z którą, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu – gradacja wielkości gospodarstwa rolnego i liczebności zwierząt w gospodarstwie rolnym wpływająca na przypisywaną naruszeniu liczbę punktów, a w konsekwencji na wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności została ograniczona do stada przekraczającego 69 zwierząt.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że takie zróżnicowanie zostało wprowadzone w pkt 2 wyjaśnień do tabeli II załącznika nr 3 i dotyczy, o czym już wyżej wspomniano, kryterium "dotkliwości" naruszenia (według rozporządzenia nr 1122/2009 – nazwane "rozmiarem" niezgodności).
Stosownie do treści art. 47 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 "rozmiar" niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów wymogu lub normy, których przedmiotowa niezgodność dotyczy.
Z kolei stosownie do treści art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia m. in. – liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia – biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3 -6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami.
Stwierdzić trzeba, że organ w decyzji z [...] czerwca 2015 r. prawidłowo wskazał, iż celem ustanowienia obowiązków rejestracyjnych, w tym zgłaszania przemieszczeń zwierząt, było umożliwienie ustalenia miejsca pochodzenia i przebywania określonego zwierzęcia, a uchybienia w tym zakresie mają znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że taki cel wprowadzenia naruszonego przez skarżącą wymogu wynika m.in. z przepisów analizowanego rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym: W celu utrzymania i umocnienia zaufania konsumentów do bezpieczeństwa mięsa wołowego oraz w celu unikania wprowadzania ich w błąd, konieczne jest stworzenie systemu, w ramach którego możliwe będzie udostępnianie konsumentom informacji metodą wystarczającego i czytelnego etykietowania produktów (pkt 4 preambuły); W tym celu niezbędne jest stworzenie, z jednej strony, skutecznego systemu identyfikacji i rejestracji bydła na etapie produkcji oraz, z drugiej strony, stworzenie szczególnego, wspólnotowego systemu etykietowania stosowanego w sektorze mięsa wołowego, na podstawie obiektywnych kryteriów na etapie wprowadzania na rynek (pkt 5 preambuły); Dzięki gwarancjom, jakie można będzie wydać dzięki tej poprawie, spełnione zostaną również pewne wymogi będące w polu zainteresowania opinii publicznej, w szczególności związane z ochroną zdrowia ludzi i zwierząt (pkt 6 preambuły).
Niezbędność wypełniania obowiązków rejestracyjnych w stosunku do zwierząt (bydła) wynika również z przepisów prawa polskiego, a konieczność wzięcia pod uwagę przy ocenie rozmiaru naruszenia ww. wymogów wielkości gospodarstwa rolnego w żadnym stopniu nie narusza wytycznych zawartych w ustawie o płatnościach dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania stosownego rozporządzenia. Wytyczne ustawowe wprost zobowiązują ministra do uwzględniania tego kryterium przy normowaniu zasad oceny wagi poszczególnych naruszeń.
Słusznie stwierdził WSA, że ocena naruszeń z uwzględnieniem ich wagi uzależnionej od wielkości gospodarstwa nie narusza konstytucyjnych zasad równości ani proporcjonalności.
Także i zdaniem NSA - nie uchybia zasadzie proporcjonalności (wynikającej z art. 2 Konstytucji) określenie zmniejszeń w płatnościach, z uwzględnieniem wielkości gospodarstwa rolnego, tak jak w tym przypadku, gdyż uwzględnia cel i sens przestrzegania wprowadzonych wymogów, a także rozmiar skutków związanych z ich nieprzestrzeganiem, których znaczenie jest właśnie wprost proporcjonalne do wielości gospodarstwa i liczby posiadanych zwierząt. Skarżąca, zarzucając naruszenie proporcjonalności przy wprowadzeniu sankcji, w ogóle nie podjęła próby wykazania jaki inny, mniej dolegliwy, środek mógłby spełnić rolę przymuszającą do dopełnienia sankcjonowanego obowiązku.
Z kolei co do zasady równości odwołać się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cytowanego w zaskarżonym wyroku. Zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego podmiotu, w każdej sytuacji. Nieco odmienne potraktowanie posiadaczy małych i dużych stad odnośnie do kryterium "dotkliwości" oznacza, po pierwsze, że ich cecha związana z wielkością posiadanego gospodarstwa rolnego nie była taka sama w obu przypadkach, po wtóre zaś, to odmienne potraktowanie tych dwóch kategorii posiadaczy było uzasadnione racjami, dla których uchybiony przez stronę obowiązek w ogóle został wprowadzony.
Z tych wszystkich przyczyn, także ostatni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, a tym samym cała skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Z powodów omówionych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął również wątpliwości co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. z wymienionymi przepisami Konstytucji oraz 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na marginesie już tylko można dodać, że także i wypadku zgłoszonego wniosku skarżąca nie doprecyzowała jednoznacznie, które konkretnie zapisy załącznika chciałaby poddać kontroli konstytucyjności przez TK.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.