Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Op 376/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 w zmniejszonej wysokości.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia [...]maja 2014r. o przyznanie płatności ONW strefa górska na rok 2014, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. przyznał płatności w pomniejszonej wysokości, w kwocie 38.000 zł. Organ stwierdził, że tryb i warunki przyznawania płatności ONW reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009r. nr 40 poz. 329), zwane rozporządzeniem ONW. Za podstawę faktyczną decyzji przyjął ustalenia, że posiadacze bydła nie zgłaszali faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń, kierownikowi BP ARiMR, w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia zdarzenia, zgodnie ze stosownym wzorem (kod BW 4.1).
Do tych nieprawidłowości przypisano wartości punktowe, tj. zasięg - 5, dotkliwość - 5, trwałość - 3. Z tytułu tych nieprawidłowości początkowa kwota płatności w wysokości 40.000 zł została pomniejszona o kwotę 2.000 zł, co stanowi 5% kwoty początkowej.
Utrzymując w mocy tę decyzję Dyrektor Biura Regionalnego ARiMR w Opolu wskazał, iż wyrażona w art. 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011r., str. 8), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011, zasada wzajemnej zgodności oznacza zgodność z podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania oraz zasadami dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w art. 50a ust. 1 tego rozporządzenia oraz minimalnymi wymaganiami dotyczącymi stosowania nawozów, środków ochrony roślin, o których mowa w art. 51 ust. 1 akapit drugi tego rozporządzenia. Podał także, iż w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności stosuje się przepisy odpowiednio art. 22 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 2 akapit drugi pkt 2 i 32-37, art. 8, 47, 48, 49, art. 50 z wyjątkiem ust. 1 akapit pierwszy, art. 51 ust.1, 2 i 3, art. 52, 53, 54, art. 70 ust. 3, 4, 6 i 7 oraz art. 71 i 72 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.
Do celów obliczenia zmniejszenia, o którym mowa w art. 21 tego rozporządzenia, uznaje się, iż minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698 publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania, o których mowa powyżej, zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 są zaś przepisy wspólnotowe ustanawiające wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione w załączniku II w następujących obszarach: zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin (wymogi dotyczące Rejestracji i Identyfikacji Zwierząt zawarte są w pkt. A ust. 7 tego załącznika oraz w art. 3, 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 21/2004 z dnia 17 grudnia 2003r. ustanawiające system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz; środowisko; dobrostan zwierząt).
Dyrektor podał, iż w przypadku 6 na 7 siedzib aktywnych nieprawidłowości dotyczyły przemieszczeń do stad poza gospodarstwo. W 5 na 7 siedzib stad, zakres nieprawidłowości mieścił się w przedziale powyżej 21 zwierząt w stadzie liczącym powyżej 69 zwierząt.
Odwołując się do § 2 pkt 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz.U. z 2010r. nr 67 poz. 434 ze zm.), zwanego rozporządzeniem z 2010r. - Dyrektor uznał, że wszystkie stwierdzone protokołami nieprawidłowości w 5 na 7 siedzib stad sklasyfikowano jako odwracalne, a dla kryterium zasięgu przyjęto łącznie 5 pkt, dla dotkliwości 5 pkt i dla trwałości 3 pkt. Dyrektor nie dostrzegł również sprzeczności przepisów rozporządzenia w zakresie dokonania oceny stwierdzonych nieprawidłowości według kryterium procentowego w stosunku do liczebności siedziby stada z Konstytucją RP, a nadto bez stosownego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie uznał, że zobowiązany jest stosować tą regulację prawną.
Skoro zatem suma punktów dla ocen według 3 kryteriów wyniosła 13 (5+5+3), to zastosował zmniejszenie płatności o 5%, co wynika z załącznika nr 5 do rozporządzenia z 2010r. Przepisy prawa krajowego nie stoją też, zdaniem Dyrektora, w sprzeczności z regulacjami prawa wspólnotowego.
Oddalając skargę spółki na tę decyzję – Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie nie budził wątpliwości obszar zgłoszonych działek (502,39 ha), ani matematycznie wyliczona wielkość płatności ONW za rok 2014 dla zgłoszonych w ramach tego programu działek. Organy administracyjne nie zakwestionowały poprawności zgłoszonego wniosku o płatność z tym, że łączną powierzchnię działek podlegającą uwzględnieniu przy obliczaniu płatności obniżyły do wielkości 300 ha – stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, który to przepis nie przewiduje płatności za obszar przewyższający powierzchnię 300 ha. Warunkiem przyznania tego rodzaju pomocy jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu nr 73/2009 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia.
Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do przyjęcia jako przyczynę pomniejszenia płatności, nieprawidłowości w zakresie obowiązku ewidencyjno-rejestracyjnym, które wystąpiły przed rokiem 2014, wskazując, iż wykładnia art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 pozwala na stwierdzenie, że dotyczy on nieprawidłowości stanowiących wynik działania lub zaniechania rolnika składającego wniosek za dany rok, a nie nieprawidłowości wynikające z działania lub zaniechania rolnika, które miały miejsce w tym roku. Skoro zaś kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt, skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji.
Sąd I instancji nie podzielił również twierdzenia skarżącej, że istotna część opóźnień dotyczyła przemieszczeń bydła wewnętrznych, w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego pomiędzy stadami stanowiącymi własność skarżącej. Wskazał, iż jednostką rejestrową jest stado, a nie gospodarstwo rolne, co oznacza, iż brak zapisów odnośnie przemieszczeń pomiędzy stadami w obrębie tego samego gospodarstwa rolnego, może zostać uznane za nieprawidłowość skutkującą przypisaniem odpowiedniej ilości punktów przez kontrolującego. Ponadto, co istotne nieprawidłowością jest każde stwierdzone przemieszczenie bydła bez obowiązku rejestracji przemieszczenia, zarówno wydobycie, jak i przybycie, nawet jeżeli dotyczy to tej samej oznaczonej sztuki bydła.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2010r. z unormowaniami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, delegacją ustawową i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, w szczególności, co do "pozostawania w gorszej sytuacji posiadacza dużego stada, od sytuacji właściciela stada mniejszego" - Sąd wskazał, iż wyjaśnienia do tabeli nr II powołanego załącznika mają charakter normatywny, gdyż zawierają ściśle określone kryteria według których należy kwalifikować stwierdzone w toku kontroli niezgodności oraz przypisywać tym niezgodnościom określoną liczbę punktów, a normatywne ustawowe oparcie tych wyjaśnień wynika z art. 37c ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Sąd stwierdził, iż analiza przepisów unijnych i krajowych pozwala na stwierdzenie, że minister właściwy do spraw rolnictwa uzyskał swobodę w zakresie możliwości przyjęcia rozważań szczegółowych dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, przy konieczności uwzględnienia wymienionych w art. 54 ust. 1c rozporządzenia nr 1122/2009 kryteriów oraz zakresu i granic delegacji wynikającej z art. 37c ustawy o płatnościach. Zawarte w kwestionowanym akcie wykonawczym kryteria odnoszące się między innymi do wielkości gospodarstwa (stada) i w zależności od tej wielkości liczby dopuszczalnych naruszeń oraz sposobu punktacji tych naruszeń, są w ocenie Sądu zgodne z konstytucyjną zasadą równości oraz nie naruszają art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Sąd stwierdził, że spółka nie wykazała wystąpienia przypadku, w którym można stwierdzić, że do nieprawidłowości doszło bez zaniedbania z jej strony, ani w przypadku siły wyższej.
Sąd I instancji - odwołując się do art. 193 Konstytucji RP – stwierdził, że przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie wątpliwości, co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. W tej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż nie zachodzą wątpliwości, co do zgodności przepisów rozporządzenia z 2010r. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółka A, zaskarżając go w całości.
Wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym poprzez błędne ustalenia faktyczne, błędną ocenę stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie przejawiające się w szczególności w błędnych ustaleniach i oceny co do liczby nieprawidłowości w postaci opóźnionych zgłoszeń do właściwego organu przemieszczeń do i z gospodarstwa, a także nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych w odwołaniu od decyzji, uniemożliwiając stronie wykazanie okoliczności na które strona powoływała się w odwołaniu, przy jednoczesnym zarzucie organu braku udowodnienia nierzetelności rejestrów agencyjnych;
- 2) art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, iż wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014r. w sytuacji, gdy warunkiem przysługiwania stronie jednolitej płatności jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, w konsekwencji w sytuacji, gdy sprawa dotyczy wniosku o płatność za rok 2014r., a uchybienia sprzed 2014r. nie powinny mieć wpływu na przysługiwanie płatności w określonej wysokości;
- 3) wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia 2010r. w zw. z § 10 rozporządzenia ONW w zakresie oceny dotkliwości stwierdzonych przez organ naruszeń w zw. z art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich błędną interpretację;
- 4) art. 71 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 54 ust. 1 c) rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich niezastosowanie, w tym poprzez brak oceny możliwości zmniejszenia współczynnika karania do 1% przez agencję płatniczą na podstawie oceny sprawozdania z kontroli;
- 5) art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004r. w sprawie systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach oraz w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami prawa wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i z Konstytucją RP.
Wobec tych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, wraz z zasądzeniem na rzecz spółki kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżąca wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2010r. z art. 37c ustawy o płatnościach oraz z art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także z art. 92 Konstytucji RP.
Pismem procesowym z dnia 4 lutego 2016r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, pełnomocnik spółki oświadczył, iż wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie.
Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, których w sprawie nie stwierdzono.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i została skierowana przeciwko wyrokowi sądu, którym uznał za prawidłową decyzję w przedmiocie pomniejszenia płatności ONW na rok 2014.
Istota sporu sprowadza się zatem, jak słusznie zidentyfikował WSA, do oceny zasadności pomniejszenia płatności przez organ o 5%, w związku z zarzucanymi nieprawidłowościami w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt w ramach prowadzonej przez skarżącą hodowli bydła.
Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania – został on oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zdaniem skarżącej kasacyjnie uchybienie temu przepisowi polegało na oddaleniu skargi przez WSA, podczas gdy postępowanie dowodowe prowadzone przez organy było obarczone wadami, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i błędnej oceny stanu faktycznego.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie decyzji lub postanowienia nastąpi, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że zarówno ten przepis, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. są to tzw. przepisy wynikowe, które dochodzą do głosu wówczas, gdy sąd dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego. Zatem skuteczne sformułowanie zarzutu kasacyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga powiązania go z tymi przepisami postępowania administracyjnego, które zostały uchybione przez organ ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie dokonała powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z żadnym przepisem procedury administracyjnej, stosowanej przez organ, które miały zostać uchybione.
Dlatego też zarzut naruszenia prawa procesowego nie mógł zostać uwzględniony, co prowadzi do tego, że dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowany przez WSA.
Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako pierwszy w skardze kasacyjnej został zgłoszony zarzut naruszenia przepiu art. 23 rozporządzenia nr 73/2009 "poprzez błędną jego interpretację i pominięcie w okolicznościach sprawy, iż wykazane przez organ kontrolujący niezgodności dotyczą również okresu sprzed 2014r.(...)". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że jej autor twierdzi nie tylko, że stwierdzone w kontroli uchybienia w koniecznym zgłaszaniu zdarzeń z zakresu przemieszczeń zwierząt miały miejsce w latach poprzednich niż rok 2014, którego dotyczą sporne płatności, lecz także, że te uchybienia zostały przed datą kontroli usunięte – skarżąca dokonała bowiem zgłoszeń, choć z opóźnieniem.
Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić w żadnej części. Aby dokonać jego oceny przede wszystkim trzeba odnieść się do ostatniego poruszonego zagadnienia, a mianowicie kwestii usunięcia uchybień przed datą kontroli. To twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jest całkowicie gołosłowne i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjętym przez WSA, który stwierdził, że "(s)koro zatem kontrola stwierdziła istniejące w chwili jej przeprowadzenia nieprawidłowości, to nie miała jakichkolwiek podstaw do nieujmowania w protokole tych, które utrzymywały się nadal, chociaż wynikały z działania lub zaniechania skarżącego w latach poprzednich. W chwili kontroli utrzymywał się bowiem stan faktyczny niezgodny z treścią urządzeń ewidencyjnych tworzących krajowy System Identyfikacji i Rejestr Zwierząt skutkujący możliwością nałożenia określonych sankcji". Strona skarżąca, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, nie może posłużyć się argumentacją opartą - w istocie - na kwestionowaniu stanu faktycznego, którego skutecznie zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa procesowego nie zanegowała.
Omawiany zarzut nie jest również trafny także i w aspekcie błędnej wykładni. WSA wskazał na treść art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (akapit drugi i nast. dotyczą sytuacji, w której doszło do przekazania gospodarstwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), zgodnie z którym "w przypadku niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego (zwanego dalej "danym rokiem kalendarzowym"), i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi po zastosowaniu do niego art. 7, 10 i 11, zmniejsza się lub wyklucza zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24" i uznał, z czym Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie się zgadza, że chodzi tu o nieprawidłowości, które mają miejsce w roku kalendarzowym obejmującym złożony wniosek, a nie o nieprawidłowości, które mają swoje źródło w działaniach rolnika w tym roku.
W tym zakresie należy też dodać, że przy stwierdzonych nieprawidłowościach mamy do czynienia z tzw. stanem faktycznym otwartym – to znaczy, że pewne zdarzenie prawne (niezgłoszenie faktu przemieszczenia zwierzęcia) miało miejsce jeszcze w latach ubiegłych, ale w 2014r., za który są dochodzone płatności ONW, trwało w dalszym ciągu. Innymi słowy, zdarzenia zapoczątkowane w latach ubiegłych mając charakter ciągły i trwały nadal (utrzymywał się stan niezgłoszenia przemieszczenia) w dacie kontroli, która miała miejsce w 2014r.
Dlatego też nie można było uznać, jak chciałaby skarżąca, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 został błędnie zinterpretowany i nie miał w stosunku do niej zastosowania.
Odnośnie do kolejnego zarzutu dotyczącego prawa materialnego, zgodnie z jego dosłowną treścią – kwestionuje się przy jego pomocy zastosowane do obliczenia pomniejszenia płatności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – kryterium "dotkliwości" tych nieprawidłowości. W petitum zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje co prawda na naruszenie wytycznych zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2010r. (bez bliższego doprecyzowania kwestionowanych zapisów), § 10 rozporządzenia ONW (również bez sprecyzowania, której jednostki redakcyjnej dotyczy, a ponieważ przepis ten zawiera 3 ustępy, uniemożliwia to rozpoznanie zarzutu w tej części) oraz art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano ust. 4 tegoż przepisu, który dotyczy jednak również stosowanego w sprawie kryterium, ale "trwałości", a nie "dotkliwości"), "poprzez błędną ich interpretację", jednak już z uzasadnienia zarzutu wynika, że chodzi o zastosowanie kryterium.
Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że stwierdzone niezgodności na dzień kontroli, jak i orzekania były już przez stronę naprawione – "w szczególności sprawa dotyczy zgłoszeń już dokonanych". Dalej skarżąca twierdzi, że niezależnie od tego istnieje możliwość ustalenia zdarzeń na podstawie rejestrów prowadzonych przez nią rzetelnie.
Odnośnie do tego zarzutu przede wszystkim zauważyć należy, że jego sformułowanie – bez sprecyzowania, których dokładnie norm dotyczy, co jest o tyle istotne, że powołane w petitum zarzutu przepisy, lub wręcz części aktu normatywnego (załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2010r.) składają się z wielu jednostek redakcyjnych – w zasadzie uniemożliwia jego ocenę. Nie można bowiem pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jest związany granicami skargi kasacyjnej, a więc powołanymi w niej podstawami. Przyjmuje się, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny oraz uzasadnienia ich naruszenia. To też oznacza, że NSA nie jest upoważniony do podstawiania w miejsce powołanych przepisów – innych, ani "doprecyzowywania" zarzutów, chociażby przez wskazywanie odpowiedniej jednostki redakcyjnej danego przepisu.
Dodać również trzeba, że w niniejszej sprawie sposób uzasadnienia skargi kasacyjnej - bez przyporządkowania poszczególnych części uzasadnienia do poszczególnych zarzutów - także nie ułatwia zidentyfikowania zarzucanego sposobu naruszenia wymienionych ogólnie przepisów.
W każdym razie, w zakresie zarzutu nr 3 z petitum skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę doprecyzowanie w uzasadnieniu, że chodzi o naruszenie ustępu 4 art. 47 rozporządzenia nr 1122/2009, uznać trzeba, że istota tego zarzutu dotyczy błędnego zastosowania kryterium trwałości.
Należy w związku z tym, po pierwsze, przypomnieć, że w tym kryterium – do stwierdzonych u skarżącej niezgodności przypisano - 3 pkt, przy maksymalnej – 5 pkt (według pkt 3 wyjaśnień do Tabeli nr II w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2010r.). Uznano więc (w każdym przypadku), że niezgodność jest odwracalna oraz możliwa jest identyfikacja zwierzęcia lub rolnik posiada stosowne dokumenty dotyczące zwierzęcia, w odróżnieniu od niezgodności nieodwracalnej, lub takiej kiedy nie jest możliwa identyfikacja zwierzęcia oraz rolnik nie posiada stosownych dokumentów dotyczących zwierzęcia, za którą w rozporządzeniu przewidziano 5 pkt. Zatem nie można się tutaj doszukać działania sprzecznego z art. 47 pkt 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym to, "czy niezgodność jestzależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków".
Po pierwsze - przypisując obniżoną ilość punktów za stwierdzoną niezgodność, w tym kryterium uwzględniono "możliwość wyeliminowania tych (negatywnych – uwaga Sądu) skutków za pomocą racjonalnych środków", czyli to, że możliwe było ustalenie zdarzeń na innej podstawie. Po drugie - argumentacja skarżącej o usunięciu naruszeń przed datą kontroli i orzekania była bezskuteczna, z przyczyn wyżej omówionych, tzn. przyjęcia odmiennego stanu faktycznego jako podstawy rozstrzygania przez WSA.
Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany jako trzeci w petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.
Rozpoznając natomiast zarzut naruszenia art. 71 akapit drugi w zw. z art. 54 ust. 1c rozporządzenia nr 1122/2009, zarzucany w skardze kasacyjnej poprzez brak możliwości zmniejszenia współczynnika karania do 1% przez Agencję, tj. zarzut pkt 4 petitum skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przewidziane w tych przepisach zmniejszenie (ale także i zwiększenie, jak i odstąpienie od jakichkolwiek zmniejszeń) całkowitej kwoty płatności zostało pozostawione uznaniu organów Agencji, na co wskazuje użyty w pierwszym ze wskazanych przepisów zwrot "agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o zmniejszeniu" współczynnika pomniejszenia płatności do 1%, i jest dokonywane na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w sprawozdaniu z kontroli w części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności. Taka konstrukcja "zmniejszenia" współczynnika pomniejszenia płatności oznacza, iż do decyzji organów Agencji prawodawca unijny pozostawił zastosowanie zmniejszenia (analogicznie i zwiększenia czy odstąpienia od zmniejszenia wskaźnika).
Wobec tego nie można zarzucić organom, co następnie zaakceptował Sądowi I instancji, naruszenia tych przepisów tylko w oparciu o gołosłowne twierdzenie skargi kasacyjnej. Zmniejszenie współczynnika pomniejszenia płatności – pomijając uznaniowy charakter analizowanej kompetencji organów Agencji – musi mieć oparcie w okolicznościach faktycznych danej konkretnej sprawy i – co istotne – nawet w razie potwierdzenia w tych okolicznościach zasadności jego zastosowania nie obliguje organów Agencji do jego zastosowania. Mając na uwadze okoliczności faktyczne tej sprawy - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasadnie organy uznały, iż nie zachodziły przesłanki zastosowania współczynnika zmniejszenia płatności do 1%. Stwierdzone w tej sprawie nieprawidłowości mają bowiem z uwagi na skalę stwierdzonych naruszeń, skutkujące zagrożeniem bezpieczeństwa żywności a w konsekwencji dla zdrowia i życia ludzi, duży ciężar gatunkowy.
Nie byłoby zatem - uwzględniając społecznie akceptowane wartości - uzasadnione zastosowanie oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie zmniejszenia wskaźnika pomniejszenia płatności. Sama skarżąca kasacyjnie w tym zakresie też nie przedstawia żadnych argumentów, które mogłyby uzasadniać zastosowanie tego zmniejszenia.
Z tych powodów analizowany zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie.
Wreszcie, sformułowany jako ostatni w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1760/2000 w zw. z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2010r. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 oraz w zw. z art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w zw. z art. 2, 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, a także art. 92 Konstytucji RP "poprzez niewłaściwe zastosowanie, błędną interpretację oraz zastosowanie regulacji niezgodnych z przepisami wyższego rzędu, w tym niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucją" - również budzi wątpliwości z uwagi na sposób jego sformułowania. Autor skargi kasacyjnej wymieniając bowiem szereg przepisów i zarzucając ich naruszenie – nie tylko przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a także sprzeczność niektórych regulacji z normami wyższego rzędu, w tym Konstytucji – ani nie precyzuje w większości, jaka to błędna wykładnia tych wszystkich wymienionych przepisów została przyjęta, ani jaka powinna być prawidłowa, natomiast zarzut błędnego zastosowania i naruszenia przepisów Konstytucji oraz przepisów unijnych przez regulacje załącznika nr 3 rozporządzenia z 2010r. sprowadzają się do kwestionowania wprowadzenia przy ocenie kryterium "dotkliwości" stwierdzonych niezgodności (w rozporządzeniu nr 1122/2009 to kryterium nazwane jest "rozmiarem" niezgodności – art. 47 ust.
3) zróżnicowania w zależności od wielkości gospodarstwa. Dodatkowo zauważyć trzeba, że odwołując się do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, z powołaniem na art. 31 ust. 3 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego prawa konstytucyjnego, którego ograniczenie miałoby w tym wypadku nastąpić.
Odnosząc się zatem do tej części zarzutu, która dotyczy błędnej wykładni, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Szczegółowa ocena dotycząca rozumienia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 została już przedstawiona wyżej, natomiast co do pozostałych wymienionych przepisów prawa polskiego i unijnego WSA - przytaczając je - nie dokonywał ich wykładni w sposób wykraczający poza ich literalną treść. Wskazując na treść art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie rejestracji i identyfikacji zwierząt w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym wszyscy posiadacze zwierząt, z wyjątkiem przewoźników są zobowiązani do "zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie; ten maksymalny termin wynosi co najmniej trzy dni i nie przekracza siedmiu dni od dnia jednego z tych zdarzeń; państwa członkowskie mogą zwrócić się do Komisji z wnioskiem o przedłużenie maksymalnego siedmiodniowego terminu", stwierdził tylko, że organ był upoważniony do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącej ubiegającej się o płatność ONW, również pod kątem przestrzegania wymogów zawartych w tym przepisie.
Takiego rozumienia wymienionych w zarzucie przepisów skarżąca w zasadzie nie kwestionuje, nie przedstawia także swojej wykładni, co musi prowadzić do stwierdzenia bezzasadności zarzutu w tym aspekcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, omawiany zarzut nie jest również trafny w aspekcie, który dotyczy zastosowania odnośnie do wskazanego naruszenia prawa sprzecznego z Konstytucją oraz prawem unijnym. Kwestionowana jest regulacja zawarta w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2010r., zgodnie z którą, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu – gradacja wielkości gospodarstwa rolnego i liczebności zwierząt w gospodarstwie rolnym wpływająca na przypisywaną naruszeniu liczbę punktów, a w konsekwencji na wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności została ograniczona do stada przekraczającego 69 zwierząt.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że takie zróżnicowanie zostało wprowadzone w pkt 2 wyjaśnień do tabeli II załącznika nr 3 i dotyczy, o czym już wyżej wspomniano, kryterium "dotkliwości" naruszenia (według rozporządzenia nr 1122/2009 – nazwane "rozmiarem" niezgodności).
Stosownie do art. 47 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 "rozmiar" niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów wymogu lub normy, których przedmiotowa niezgodność dotyczy.
Z kolei stosownie do art. 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia m. in. – liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia – biorąc pod uwagę przeprowadzenie oceny zgodnie z zasadami określonymi w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, art. 47, art. 70 ust. 6-8, art. 71 ust. 1 i 3 -6 oraz w art. 72 rozporządzenia nr 1122/2009, jak również wielkość gospodarstwa rolnego, jego położenie geograficzne, liczbę zwierząt znajdujących się w gospodarstwie rolnym oraz liczbę zwierząt nieoznakowanych zgodnie z wymogami.
Stwierdzić trzeba, że organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. prawidłowo wskazał, iż celem ustanowienia obowiązków rejestracyjnych, w tym zgłaszania przemieszczeń zwierząt, było umożliwienie ustalenia miejsca pochodzenia i przebywania określonego zwierzęcia, a uchybienia w tym zakresie mają znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że taki cel wprowadzenia naruszonego przez skarżącą wymogu wynika m.in. z przepisów analizowanego rozporządzenia nr 1760/2000, zgodnie z którym "(w) celu utrzymania i umocnienia zaufania konsumentów do bezpieczeństwa mięsa wołowego oraz w celu unikania wprowadzania ich w błąd, konieczne jest stworzenie systemu, w ramach którego możliwe będzie udostępnianie konsumentom informacji metodą wystarczającego i czytelnego etykietowania produktów (pkt 4 preambuły); (w) tym celu niezbędne jest stworzenie, z jednej strony, skutecznego systemu identyfikacji i rejestracji bydła na etapie produkcji oraz, z drugiej strony, stworzenie szczególnego, wspólnotowego systemu etykietowania stosowanego w sektorze mięsa wołowego, na podstawie obiektywnych kryteriów na etapie wprowadzania na rynek (pkt 5 preambuły); (d)zięki gwarancjom, jakie można będzie wydać dzięki tej poprawie, spełnione zostaną również pewne wymogi będące w polu zainteresowania opinii publicznej, w szczególności związane z ochroną zdrowia ludzi i zwierząt" (pkt 6 preambuły).
Niezbędność wypełniania obowiązków rejestracyjnych w stosunku do zwierząt (bydła) wynika również z przepisów prawa polskiego, a konieczność wzięcia pod uwagę przy ocenie rozmiaru naruszenia tych wymogów wielkości gospodarstwa rolnego w żadnym stopniu nie narusza wytycznych zawartych w ustawie o płatnościach dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania stosownego rozporządzenia. Wytyczne ustawowe wprost zobowiązują ministra do uwzględniania tego kryterium przy normowaniu zasad oceny wagi poszczególnych naruszeń.
Słusznie stwierdził WSA, że ocena naruszeń z uwzględnieniem ich wagi uzależnionej od wielkości gospodarstwa nie narusza konstytucyjnych zasad równości ani proporcjonalności.
Także i zdaniem NSA - nie uchybia zasadzie proporcjonalności (wynikającej z art. 2 Konstytucji) określenie zmniejszeń w płatnościach, z uwzględnieniem wielkości gospodarstwa rolnego, tak jak w tym przypadku, gdyż uwzględnia cel i sens przestrzegania wprowadzonych wymogów, a także rozmiar skutków związanych z ich nieprzestrzeganiem, których znaczenie jest właśnie wprost proporcjonalne do wielości gospodarstwa i liczby posiadanych zwierząt. Skarżąca, zarzucając naruszenie proporcjonalności przy wprowadzeniu sankcji, w ogóle nie podjęła próby wykazania jaki inny, mniej dolegliwy środek mógłby spełnić rolę przymuszającą do dopełnienia sankcjonowanego obowiązku.
Z kolei co do zasady równości odwołać się należy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cytowanego w zaskarżonym wyroku. Zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego podmiotu, w każdej sytuacji. Nieco odmienne potraktowanie posiadaczy małych i dużych stad odnośnie do kryterium "dotkliwości" oznacza, po pierwsze, że ich cecha związana z wielkością posiadanego gospodarstwa rolnego nie była taka sama w obu przypadkach, po wtóre zaś, to odmienne potraktowanie tych dwóch kategorii posiadaczy było uzasadnione racjami, dla których uchybiony przez stronę obowiązek w ogóle został wprowadzony.
Z tych wszystkich przyczyn, także ostatni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, a tym samym cała skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.
Z powodów omówionych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął również wątpliwości co do zgodności załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2010r. z wymienionymi przepisami Konstytucji oraz 37c ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na marginesie już tylko można dodać, że także i wypadku zgłoszonego wniosku skarżąca nie doprecyzowała jednoznacznie, które konkretnie zapisy załącznika chciałaby poddać kontroli konstytucyjności przez TK.
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.