Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 259/15 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Na wniosek [...] – dalej: skarżąca lub spółka - Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. przedłużyła na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. obowiązywanie dotychczasowych taryf zaopatrzenia w wodę zatwierdzonych uchwałą tego organu nr [...] z dnia 8 listopada 2013 r.
Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła spółka. WSA w Lublinie skargę oddalił, stwierdzając że zaskarżona uchwala nie została podjęta z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wskazał, że to nie Rada Gminy, ale przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886; dalej: rozporządzenie). Szczegółowa kalkulacja cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stanowi załącznik do wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006r., Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: ustawa), którego treść określa § 19 ust. 2 rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy dokonując podziału odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wyboru rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględniając, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt. 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku sprawdzenia organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Zatem to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków w oparciu, o które został sporządzony cennik usług. Jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo organ poweźmie wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób organ ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu.
Rada gminy w drodze uchwały jedynie zatwierdza taryfy. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Przy czym czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności, celowości, cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada, zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości sporządzania taryf.
Zdaniem WSA, omówiony tryb postępowania poprzedzał podjęcie przez Radę Gminy K. uchwały Nr [...]w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z dnia 8 listopada 2013 r. Przepisy ustawy nie przewidują jednak jego powtórzenia przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w trybie art. 24 ust. 9a ustawy. Przepis ten stanowi, że to rada gminy, w drodze uchwały, na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej, niż o 1 rok. Nie ma tu mowy o jakiejkolwiek weryfikacji taryf, stawek czy kosztów przez organ wykonawczy gminy.
Co więcej takich kompetencji nie ma w tym postępowaniu także rada gminy. Zgodnie z art. 24 ust. 9b ustawy w uzasadnieniu wniosku o przedłużenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf.
Sąd I instancji podniósł, że podejmując uchwałę rada opiera się na informacjach przekazanych przez samo przedsiębiorstwo. Stosownie do art. 24 ust. 9c ustawy do wniosku nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu, co stanowiło nieodłączną część wniosku o zatwierdzenie taryf i podlegało sprawdzeniu przez organ gminy. W tym przypadku przedsiębiorstwo argumentowało, że koszty i wpływy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę w roku 2015 r. utrzymają się na podobnym poziomie jak w roku 2014. Mimo zwiększenia liczby odbiorców wody wzrost jej poboru w 2014 r. był niewielki i wyniósł [...] %. Jako przyczynę podano zaopatrywanie się przez S. w ciepłą wodę w Cukrowni [...]. Powyższe wyjaśnienia spotkały się z aprobatą rady, która wniosek zaakceptowała. Art. 24 ust. 9c ustawy, przez użycie sformułowania "w szczególności" nie wyklucza wprawdzie możliwości uzyskania od przedsiębiorstwa dodatkowych dokumentów potwierdzających zasadność wniosku, jednak do organu należy ocena, czy jest to konieczne.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła [...] zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji funkcji kontroli działalności organu samorządu terytorialnego, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w wyniku przyjęcia, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Radzie Gminy nie przysługują kompetencje kontrolne, lecz wyłącznie kompetencje stanowiące,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w odniesieniu do stanowiska Spółdzielni, iż w niniejszej sprawie przedłużenie o 1 rok czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy nie było możliwe do zastosowania, ze względu na istotną zmianę zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych ich świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w następstwie rozszerzenia w trakcie 2014 r. kręgu odbiorców wody o mieszkańców [...] nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione przez nią stanowisko. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż uzasadnienie wyroku utrudnia w znacznym stopniu przedstawienie zarzutów merytorycznych w sprawie.
Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego stanowiącego postawę podjęcia spornej uchwały tj., że przepis art. 24 ust. 9a ustawy uprawnia radę gminy do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf również wtedy, gdy wniosek [...] w tej sprawie pozbawiony jest informacji wymaganych przez prawo określonych w art. 24 ust. 9b ustawy.
W konsekwencji powyższe skutkuje naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, czyli uwzględnienie skargi, pomimo, że Spółdzielnia prawidłowo wskazała naruszone obowiązujące przepisy prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art.183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego.
Podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazano na wadliwie wykonaną funkcję kontrolną zaskarżonej uchwały, jak również wskazano na naruszenie prawa materialnego art. 24 ust 9b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy w niniejszej sprawie rozpocząć od zarzutów natury procesowej, gdyż ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ustosunkowując się zarzutu naruszenia przepisów ustrojowych należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem, zgodnie z zakresem działalności sądów administracyjnych, określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Natomiast przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne.
Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku, zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten, którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Przepis ten określa, zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Skarżąca powiązała naruszenie tego przepisu z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którego złamania przez Radę gminy miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną uchwałą w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Natomiast art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż przepis art. 24 ustawy stanowi lex specialis względem art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy nie jest upoważniona do samodzielnej weryfikacji legalności i celowości sporządzania taryfy. Zatwierdza ona tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), odmowa zaś ich zatwierdzenia następuje, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. Rada gminy zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji pod względem legalności i celowości sporządzania taryf (art. 24 ust.5). W trybie art. 24 ust.9a i b ustawy nie dokonuje się weryfikacji taryf, stawek czy kosztów przez organ wykonawczy gminy. Takich kompetencji w tym postępowaniu nie ma także rada gminy.
Pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch sytuacjach, tj.: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Nie można zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy. W Zaskarżony wyrok WSA w Lublinie zawiera natomiast zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala ustalić, jakimi przesłanki kierował się WSA w Lublinie, oddalając skargę [...] na uchwałę Rady Gminy K. Sąd podzielił stanowisko Rady Gminy, że argumentacja zawarta w skardze dotyczy w zasadzie kwestii związanych z zatwierdzeniem taryf za zbiorowe zapatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków oraz wyjaśnił skarżącej, iż przepisy ustawy nie przewidują powtórzenia tego trybu przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w trybie art. 24 ust. 9a ustawy.
W tym stanie rzeczy pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Art. 24 ust 9a ustawy stanowi, że na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. Przepis ten stanowi oparcie do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf i nie może stanowić – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – podstawy do stanowienia w innych kwestiach związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków w tym zmian taryfowych grup odbiorców. W cyt. przepisie nie stanowi się o weryfikacji taryf, stawek czy kosztów przez organ wykonawczy gminy. Takich kompetencji nie ma w tym postępowaniu Rada Gminy. Z przywołanej regulacji można, zatem wywieść kilka elementów procedury przedłużania obowiązywania taryf.
Po pierwsze, inicjatywa w tym zakresie należy tylko do przedsiębiorstwa. Po drugie, dla podjęcia uchwały w przedmiocie przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf niezbędny jest wniosek, który musi być uzasadniony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno zawierać w szczególności informacje dotyczące: 1) zakresu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług oraz 2) warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Są to, zatem elementy obligatoryjne wniosku, wymagane postanowieniami ustawy zaopatrzeniowej, ale nie muszą być jedyne. Do wniosku przedsiębiorstwa nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat ani wieloletniego planu modernizacji i rozwoju.
Zatem zasadnie wywiódł Sąd I instancji, że art. 24 ust 9a ustawy może stanowić podstawę jedynie do przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf, a nie może być podstawą do stanowienia o innych kwestiach związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków (zob. wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 667/14, LEX nr 1534267).
Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, która uzasadniałoby zastosowanie wymienionego przepisu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).